打破行政区划界线 培育滇中经济引擎

来源: finance.yunnan.cn

近日，《滇中城市经济圈一体化发展总体规划》出炉，这个编制工作历时5年多的总体规划有何亮点？滇中城市经济圈对我省未来经济发展的引领和带动将发挥怎样的作用？如何避免滇中地区各城市产业的同质化发展，如何打破圈内各州市（县、区）的行政壁垒？ 请看本报记者对省发改委主任王喜良的专访—— 打破行政区划界线 培育滇中经济引擎

昆明远眺 记者 张彤 摄

省域经济的增长点、全国18个重点开发区之一、全国新的经济增长极、云南经济发展的重要增长极……身负以上定位和目标，肩扛如此重任和担当，在区域经济一体化大潮汹涌澎湃的背景下，包括昆明、曲靖、玉溪、楚雄、红河北部在内的滇中地区被国家赋予了厚望。

我省“十二五”规划纲要提出“努力将滇中城市经济圈培育成为全省加快发展的引擎和区域协调发展的重要支撑点、我国面向西南开放重要桥头堡的核心区域和连接东南亚、南亚国家的陆路交通枢纽、西部区域经济中心、支撑全国经济的重要增长极”。省九次党代会提出，“推进滇中城市经济圈一体化，将滇中培育成为全省跨越发展的重要引擎”。

城市作为经济活动集中分布的地点，以其强大的经济实力，通过极化和扩散效应对经济区域产生重要影响，这些城市的集群，被称为“城市经济圈”。作为我省发展基础最好、发展潜力最大的区域，2012年，滇中城市经济圈以占全省29%的国土面积，集中了全省44.06%的人口和65.56%的生产总值，其发展的好坏不但直接影响全省跨越发展，更事关我省在全国区域经济版图中的战略地位。然而，滇中城市各自为政的发展已使滇池盆地不堪重负，资源环境承载能力不断下降，迫切需要打破以行政区划为界线的经济发展模式，以更宽的视角和更广的空间谋划区域经济发展新模式。

为落实国家和我省重大战略部署，刚刚出台的《滇中城市经济圈一体化发展总体规划》（以下简称《规划》），旨在借力市场在资源配置中的决定性作用，辅之以政府的“保障措施、保障能力和政策支撑”作用，着力冲破行政区划的边界束缚，通过经济圈内城市之间的战略协作，形成优势互补，达到资源优化配置，实现共同发展和扩散带动。

安宁太平新城 记者 张彤 摄

昆曲高速 记者 孙晓云 摄

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关于滇中地区战略定位

《规划》对滇中城市经济圈的定位为：我国面向西南开放重要桥头堡建设的核心区；长江上游的重要经济增长极；我国新型城镇化战略格局的重要组成部分；全省全面建成小康社会的强大引擎。

1记者（以下简称“问”）：国家对我省滇中地区战略定位有何考量？

王喜良（以下简称“ 答”）：滇中地区是全国“两横三纵”城市化战略格局的重要组成部分，是西部大开发的重点地带，是我国面向西南开放重要桥头堡建设的核心区域，是我国依托长江建设中国经济新支撑带的重要增长极。

国家层面的有关规划和文件对滇中地区的定位有以下几个：一是《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》将滇中地区定位为“省域经济的增长点”。二是《全国主体功能区规划》将滇中地区作为全国的18个重点开发区之一。三是国家“十二五”规划纲要将滇中作为全国新的经济增长极培育。四是《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》将滇中地区作为云南省经济发展的重要增长极培育。五是《国家新型城镇化规划》将滇中城市群作为积极引导培育的新地区性城市群之一。

国家提出这些定位的主要考量包括以下3个方面：

首先，国家为促进区域协调发展，大力实施西部大开发战略，需要在西部省区选择一些区域重点推进工业化、城市化，滇中地区发展基础好、资源环境承载能力较强，是国家优先考虑的区域，加快滇中城市经济圈一体化发展，是拓宽区域发展空间、强化区域合作、增强区域竞争力的有效手段。

其次，国家越来越重视内陆沿边开放，滇中地区作为我国面向西南重要桥头堡建设的核心，其地位越来越重要，加快滇中城市经济圈一体化发展，是促进形成我国东西互动、海陆并进完整开放格局的战略选择。

再次，滇中地区是云南省经济基础和社会发展条件最好的区域，在区域经济发展日趋突出的当今，滇中能否成为带动全省加快发展、确保全省实现与全国同步建成小康宏伟战略目标的引擎和区域协调发展的重要支撑点，乃至支撑全国经济新的重要增长极，需要从国家战略视角支撑滇中城市经济圈一体化加快发展，促使滇中能够成为云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展的发动机。

2 问：《规划》如何体现国家对云南的重大战略？如何落实省委、省政府对滇中城市经济圈的战略发展意图？

答：在规划的编制过程中，我们认真研究国家有关规划和文件对云南省的定位，结合我省“十二五”规划纲要、省委九次党代会报告，站在更高的高度谋划滇中城市经济圈的发展，将滇中城市经济圈定位为：我国面向西南开放重要桥头堡建设的核心区、长江上游的重要经济增长极、我国新型城镇化战略格局的重要组成部分、全省全面建成小康社会的强大引擎。

要实现上述定位，需要统筹谋划、协同推进，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用相结合，通过构建以昆明、玉溪、曲靖、楚雄4州（市）及红河州北部拓展区为发展空间的“4+1”滇中城市经济圈，以加快转变经济发展方式为主线，以实现率先跨越发展为目标，以打造产业聚集区为突破口，打破行政区划束缚，扩大对内对外开放，加快体制机制创新和科技创新，着力推进基础设施、产业发展、市场体系、基本公共服务和社会管理、城乡建设、生态环保6个一体化建设，着力构建优势互补、良性互动、特色突出、协调发展新格局，全面提升滇中城市经济圈整体竞争力、综合经济实力和辐射带动力，来体现国家对云南的重大战略和落实省委、省政府对滇中城市经济圈的战略发展意图。

3 问：如何确保滇中城市经济圈发展的4个定位得以实现？

答：充分发挥滇中城市经济圈在我国面向东南亚、南亚开放合作中的区位优势，通过将滇中建设成为我国连接东南亚、南亚的陆路交通枢纽，以及全国重要的烟草、旅游、文化、能源和商贸物流基地，以化工、有色冶炼加工、生物为重点的区域性资源深加工基地，承接产业转移基地和外向型特色优势产业基地，来实现把滇中建设为我国面向西南开放重要桥头堡建设的核心区。

依托长江建设中国经济新支撑带，深化国际国内区域合作，加强长江流域的经济联动与优势互补，加快经济结构转型升级战略调整，坚持高端化的产业发展战略取向，优化产业布局，承接长三角等区域产业转移，促进科技进步、劳动者素质提高、管理创新，全面提升区域国际竞争力，加快缩小与发达地区的发展差距，形成长江上游的重要经济增长极。

充分发挥云南独特的地理、气候、生态等自然环境优势，以人为核心，优化空间布局，切实加强环境保护和生态建设，将滇中城市群及其拓展区打造成我省促进人口聚集、优化资源配置、统筹城乡协调发展和加快工业化、城镇化进程的核心城市群，并使之建设成为我国新型城镇化发展格局中特色鲜明的高原生态宜居城市群。

充分发挥滇中城市经济圈良好的区位、资源、人才、技术、产业等优势，优化空间布局，进一步提升滇中城市经济圈在全省发展的核心和辐射带动作用，把滇中城市经济圈建设成为全省最具竞争优势和发展活力的经济高地，成为支撑我省与全国同步全面建成小康社会的强大引擎。

红塔集团现代化生产线 记者 黄喆春 摄

元谋蔬菜产业 记者 杨峥 摄

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关于滇中地区经济现状

滇中城市经济圈是我省发展基础最好、发展潜力最大的区域，2012年，以全省44.06%人口和29%国土面积实现全省65.56%的生产总值、66.17%的地方财政总收入。目前面临的挑战主要是市场化程度和开放度差距较大，区域内发展不平衡，空间布局有待优化，一体化合作机制亟待完善。

4问：滇中城市经济圈对我省未来经济发展的引领和带动将发挥怎样的作用？

答：推进形成“一区、两带、四城、多点”的区域发展态势，加快滇中城市经济圈一体化发展，是拓宽我省区域发展空间、强化区域合作、增强区域竞争力的有效手段，是实现云南科学发展、和谐发展、跨越发展，与全国同步实现小康的重要支撑，是促进形成我国东西互动、海陆并进完整开放格局的战略选择。通过全省人民的共同努力，滇中城市经济圈要在全省率先实现新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化协同发展，主要经济社会发展指标超过全国平均水平，部分指标达到或接近东部发达地区水平。

到2020年，在全省率先实现与全国同步全面建成小康社会的目标，与省内其他区域经济联动发展的格局基本形成，在西部地区经济发展重要增长极的带动能力显著增强，面向西南开放重要桥头堡的龙头作用充分发挥，滇中城市经济圈地区生产总值占全省比重力争达到65%左右，城镇化率力争达到66%左右，森林覆盖率达55%左右，为全省经济转型升级发展产生强大的引擎效应。并具体在以下6个方面发挥好对全省经济发展的引领和带动作用。

一是通过统筹规划和建设跨行政区的综合交通、能源、水利、信息和物流基础设施，逐步实现互联互通、共享共建，全面建成互联互通、衔接顺畅、保障有力的基础设施体系。

二是通过建立跨区流域的生态补偿机制，完善生态安全格局，搭建环境监管协作平台，全面建成共保共育、生态安全、环境优良的生态环保体系，生态环境质量达到全国先进水平。

三是通过优化和提升基本公共服务设施资源配置，创新社会管理，构建区域协调一致的社会公共事务管理机制，全面建成待遇互认、制度对接、指挥协同的基本公共服务和社会管理体系。

四是通过充分利用特色资源禀赋和独特区位优势，积极引导优势生产要素向优势区域、各类园区聚集，优化产业布局，培育优势产业集群，基本形成以烟草、冶金深加工、石油化工、战略新兴产业、旅游文化、现代服务业、高原特色农业为主的分工协作、融合发展的特色产业体系。

五是通过以建设高原生态宜居城市群为重点，做强城市群、做优中小城市、做特小镇、做美乡村，促进产城融合，基本形成城乡统筹、山坝结合、文明现代的城镇村落一体化体系。

六是通过拓展对外合作层次，提高对外合作水平，创新对外合作机制，增强滇中城市经济圈对省内的辐射带动作用和对省外、境外的开放合作活力，基本形成竞争有序、功能完备、全面开放的市场体系。

5问：《规划》的主要特点体现在哪些方面？

答：一是更加突出了国家区域发展战略意图。本规划立足国家对滇中发展的战略部署和要求，结合云南发展实际需求，确立了滇中城市经济圈四大发展定位。二是更加突出区域内部协调发展的战略取向。本规划从区域经济快速发展的形势要求出发，针对滇中加快发展存在的主要制约瓶颈，从构建有利于打破行政区划界限的束缚，实现滇中一体化发展格局入手，提出通过推动“六个一体化”的主要发展任务目标的实施，以及组织开展跨行政区“一体化”发展的共性、关键性、全局性、战略性重大工程、项目建设，切实促进相关州市形成抱团发展。三是更加突出了省委、省政府的战略要求。省九次党代会提出了将滇中培育成为全省跨越发展的重要引擎。据此规划提出了到2016年和2020年两个阶段发展目标。四是突出区域发展的开放合作趋势。规划从开放合作水平、层次和机制3个方面，突出滇中城市经济圈加强对外开放合作发展。

6问：滇中“4+1”区域目前的经济发展状况如何，面临哪些问题？

答：滇中城市经济圈是我省发展基础最好、发展潜力最大的区域，地势相对平缓，集中了全省2/3的坝区，综合交通、通讯信息、能源等基础条件较好，已基本建成门类齐全的产业体系。2012年城镇化率已达到50.16%，进入城镇化加速发展期。以全省44.06%人口和29%国土面积实现全省65.56%的生产总值、66.17%的地方财政总收入、67.54%的社会消费品零售总额、56.19%的全社会固定资产投资、80.49%的货物进出口总额和82.63%的工业增加值。聚集了全省78%的高校和67%的科研院所、85%的省工程技术研究中心、94%重点实验室、90%高新技术企业、95%技术创新人才，拥有全省100%三甲医院。

但滇中城市经济圈发展仍面临许多制约和挑战，主要是：与环渤海、长三角、珠三角等经济区相比，总体经济实力偏弱，产业层次和竞争力较低，科技创新与转化能力仍然不强，工业化、城镇化发展慢，市场化程度和开放度差距较大。区域内发展不平衡，空间布局有待优化，一体化合作机制亟待完善，资源瓶颈约束突出，水质性和工程性缺水并存，生态环境保护压力较大。

美编 吴晓婉 制图

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关于经济发展方式

以市场机制调节为主导，政府推动为辅助，通过“无形的手”自发调节资源分配和商品供求，共同推动市场一体化进程。同时还要实现区内经济增长与生态环境的同步发展。

7问：与现在的发展模式相比，一体化发展模式有哪些优点？

答：一体化发展模式首先能在充分兼顾各地利益的基础上，通过经济分工和协同，避免恶性竞争，产生集聚和累积效益，实现多赢的效果。其次，各地按照比较利益的原则进行合作，通过区域要素流动实行互补，最大限度发挥各地的比较优势，根据比较优势形成产业分工，实现区域内产业结构合理化，以提升产业的整体竞争力，促进各地共同发展。再次，以市场机制调节为主导，政府推动为辅助，通过“无形的手”自发调节资源分配和商品供求，共同推动市场一体化进程。此外，把整个区域作为一个大系统，全面创新和完善协调机制、制度和组织，形成统一的区域发展规划，实现经济发展的区域整体性。

8问：制约区域一体化发展最突出的矛盾和问题是什么？

答：一是中心城市集聚和辐射力不够强。目前推动区域经济一体化的能量还略显不足，致使整个城市经济圈发展的动力不足，带动城市经济圈发展的动力源尚未真正形成。

二是区域内产业未形成功能互补的格局。滇中城市经济圈内各州市产业结构趋同，一些产业如烟草及配套、建材、轻工等，几乎各地都有，客观上存在同业竞争，互补性差。

三是经济活动在很大程度上受行政区划的制约。目前滇中城市经济圈内部生产要素市场不健全、省级推进一体化的工作机制没有实现常态化、各州市政策上不衔接等，妨碍了区域经济一体化的形成。

四是区域经济一体化的协调机制尚未形成。各州市在积极寻求与外部合作的过程中，不同程度地忽略了区域内城市之间的分工与协作，在发展战略上缺乏统一协调性，在功能定位上缺乏通盘考虑，形成产业分工特别是制造业分工难度大。

五是交通互联互通仍有待加强。目前，滇中地区的铁路和高速公路都是以昆明为中心的放射网络，曲靖、玉溪、楚雄之间的横向连接交通严重滞后，人流、物流都需要到昆明中转，增加了昆明交通的拥堵，也制约了其他城市交通枢纽和物流中心的形成，县乡公路大多以行政区界线修建，相邻行政区之间多断头路，大大降低滇中地区整体通达水平。

9问：发展“4+1”滇中城市经济圈的主线是转变经济发展方式，具体从哪些方面转变？

答：一是优化产业发展布局。打破行政区划藩篱，发挥市场配置资源的决定性作用，按照主体功能区划，统筹考虑资源分布、环境容量、生态安全格局，根据产业特点促进合理布局，形成“一核（两区）、双廊”的产业布局。一核（两区）即昆明主城区和产业聚集区。双廊即东西产业走廊和南北产业走廊。东西产业走廊重点打造高原特色农业、能源、有色和黑色金属精深加工、汽车和机械制造、石化、生物制药、现代物流业等；南北产业走廊重点打造以旅游休闲、文化创意、信息技术、卷烟、轻工、有色金属、磷化工、现代农业、生物医药、物流、生态环保、总部经济等。

二是推动烟草、冶金深加工和石油化工产业、钢铁产业、战略性新兴产业、旅游文化产业、现代服务业及高原特色农业7大重点产业的发展。要加快现代烟草农业建设，实施烟叶“2212”战略和卷烟“5422”品牌发展规划，进一步提高烟草综合开发利用水平，加快烟草配套产业发展；积极利用再生资源和境外资源，做强铜、锡、铝深加工产业，做大钛、硅等后发优势产业，做精锗、铟、铂族金属等潜在优势产业，大力发展石化中下游深加工，着重发展精细磷化工，稳步发展新型煤化工；控制钢铁总量，调整品种，建成以高性能工程结构钢材产品为主的面向全省和周边地区的重要钢铁工业基地；把发展战略性新兴产业作为引领滇中城市经济圈产业优化升级重要抓手，重点培育现代生物产业、电子信息产业、高端装备制造业、节能环保产业、新材料产业、新能源产业6大战略性新兴产业；促进文化和旅游产业深度融合，着力发展影视动漫、新闻出版、文化旅游、民族演艺、体育、休闲娱乐、节庆会展、珠宝玉石、茶文化、民族民间工艺品等10大特色主导文化产业，加快昆明5大旅游区建设；大力发展现代物流、电子商务、金融保险、期货、信息咨询、科技服务、大数据和服务外包等生产性服务业，提高生产性服务业支撑滇中城市经济圈工业、农业的服务能力；围绕优势特色产品，推进产业连片开发，着力打造一批优势特色农业产业带和产业基地，壮大一批优势特色龙头企业，发展一批农民专业合作组织，培育一批特色优势农产品品牌，加快现代农业产业体系建设。

三是积极发展园区经济。突出抓好工业园区基础设施等配套工程建设，鼓励打破行政区划界线，发展跨州市工业园区，促进园区间形成产业分工协作；通过集群联盟、集成创新、集聚效应的整体综合功能集聚，推进工业集群化和园区化、园区城镇化和生态化。加快建设培育形成8个国家级工业园、37个省级工业园区，实施园区发展“千百亿工程”，打造滇中10个以上销售收入超千亿元的产业园区，20个以上销售收入超百亿元的产业园区。

四是建设区域创新高地。围绕特色优势产业和战略性新兴产业，统筹关键技术研发、创新成果产业化和市场培育，研发一批有自主知识产权的新产品，取得并转化一批重大科技成果，壮大一批高新技术企业和创新型企业，培养引进一批高水平创新创业人才团队，形成产学研协同创新、上下游产业协同发展的新格局。

10问：如何实现区内经济增长与生态环境的同步发展？

答：实现区内经济增长与生态环境的同步发展，一是要完善生态安全格局。构建以“三江”、“六湖”、“三大水系分水岭”为骨架，由重要生态功能保护区、重点环境功能保护区、重要生态安全节点为支撑的区域生态安全格局。以环境分区控制为基础，优化经济发展布局和产业结构，大力发展低水耗、低排放型经济，节约集约利用资源，划定生态保护红线，减缓和避免对重要生态（环境）功能保护区域的影响，提升滇中城市经济圈生态（环境）承载力。二是实现区域生态同保共育。统筹实施生态同保共育，推进重要生态功能保护区建设，强化跨行政区域自然保护区的共建共管，优化区域景观生态格局，加强退化陆地生态系统修复，合力构筑整体联结的生态安全体系，维护区域生态安全。三是加强区域环境联防联控。推进以跨界水污染防治、大气复合污染治理、废弃物处置、金属污染治理、森林火灾防范等为重点的区域环境联防联控，推进环境基础设施共建共享。

热点面对面

11问：为什么要设立“一区两带四城多点”的空间发展格局与功能？如何避免区内各城市产业的同质化发展？

答：推进滇中城市经济圈一体化发展体现了国家对云南的重大战略，有利于落实省委、省政府对滇中城市经济圈的战略发展意图。根据滇中各区域发展基础（交通基础、产业发展基础）、资源环境承载能力和发展潜力，依据国家和我省主体功能区规划，在进一步明确各区域功能定位的基础上，按照“强化合作、协调互促，合理分工、优势互补，重点突破、有序推进”的基本原则，以优化空间发展格局为目标，站在更高的高度谋划滇中城市经济圈的发展，省委、省政府审时度势，及时提出了构建形成“一区两带四城多点”的滇中城市经济圈空间发展格局。

为避免区内各城市产业的同质化发展，切实加强一区、两带、四城建设之间的衔接配合，充分利用特色资源禀赋和独特区位优势，加快滇中产业聚集区建设，积极引导优势生产要素向优势区域、各类园区聚集，优化产业布局，以高端产品、低碳发展为突破口，加快发展特色优势产业和新兴产业，培育优势产业集群，推动产业集聚和融合发展，构建分工协作、优势互补、差异竞争、合作共赢的滇中城市经济圈产业发展新格局。

12问：如何打破滇中城市经济圈内各州市（县、区）的行政壁垒，促使滇中城市经济圈真正实现6个一体化？

答：打破行政区划束缚，扩大对内对外开放，加快体制机制创新和科技创新，着力在基础设施、产业发展、市场体系、基本公共服务和社会管理、城乡建设、生态环保6个方面推进一体化建设。

一是坚持“强化合作、协调互促，合理分工、优势互补，创新机制、促进融合，重点突破、有序推进，规划引导、市场运作”的5个基本原则。二是强化规划的统领作用。围绕滇中城市经济圈总体规划确定的“一区、两带、四城、多点”的发展格局和“六个一体化”发展目标任务，加快编制一批专项规划，并加强规划之间的衔接，增强规划合力。同时，滇中“4+1”5州（市）应立足于本地的实际情况与发展的现实条件，并根据发展需要，尽快制定相应的实施方案。三是落实行政首长负责制。各相关部门及“4+1”5州（市）各司其职、各负其责、相互配合、协调一致，根据省政府的总体部署和要求，结合实际，及时组织实施，并将执行情况列入年终工作考评的重要内容。明确滇中“4+1”5州（市）长作为推进滇中城市经济圈一体化的第一责任人，对一体化工作负总责。四是完善绩效考核办法，建立有利于推进滇中城市经济圈一体化发展的机制和绩效评估体系。制定并建立推进滇中城市经济圈一体化发展目标任务落实的重点考核评价指标体系。对涉及滇中城市经济圈发展的重点工作和重大项目，实行动态跟踪管理并对实施情况进行评估。五是加快行政管理体制改革，推进财税、投融资体制改革，不断增强金融保障能力。

记者 谭晶纯 朱毅 张锐 李莎 李继洪