昆明市国有土地二级市场试点圆满完成
昆明市深入开展国有土地二级市场建设，为城市发展提供了坚实土地要素保障。记者周密摄
2017年2月，昆明市被列入全国34个国有土地二级市场试点城市之一，承担开展国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点任务。试点开展一年多来，昆明紧扣建立“产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全”的国有土地二级市场试点目标，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，坚持“依法规范，大胆探索，风险可控”原则，圆满完成了试点任务。
今年9月4日，自然资源部对昆明国有土地二级市场试点工作进行了验收，并高度评价试点工作：“组织得力、推进有序、成果详实丰富、研究深入、案例质量高、降低交易门槛和完善分割转让等方面工作突出、处置闲置和促进低效土地开发利用做法值得肯定、成效显著。”昆明以位居第一梯队的优异成绩通过了部级验收，成为全国首批通过部级验收的城市之一。
高位统筹
肩负先行探路使命
近年来，伴随着昆明经济发展方式转变，产业结构调整和升级，国有土地二级市场的需求日益强烈，交易逐渐活跃。但同时，国有土地二级市场存在着交易处于自发分散状态、交易规则不健全、政府的服务和监管不完善、交易信息不对称等问题，必须通过改革加以解决。
2017年2月17日，昆明市政府印发了《关于成立昆明完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作领导小组的通知》，标志着昆明市试点工作全面拉开序幕。
根据昆明市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作，结合实际情况，在二级市场交易量大，且不动产登记已有序开展的五华区、盘龙区、官渡区、西山区、呈贡区行政辖区以及行政区域内的开发（度假）区范围内启动试点工作。
昆明市委、市政府高度重视，统一思想，积极开展了试点动员部署、组织培训、市场分析调查等前期工作，成立了以市委书记和市长为组长的“双组长”的昆明市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作领导小组，明确了部门责任分工，切实加强工作的统筹和协调。市国土局组建试点办公室分设综合、交易及督察保障三个工作小组，负责落实领导小组工作部署。
为强化试点工作推进力度，省、市两级政府将其列入2017年至2018年重大改革事项范围，落实改革责任，强化监督考核。省国土资源厅成立了厅长任组长的国有土地二级市场试点领导小组，负责协调推进试点工作。并采取指导、督导、巡查等一系列措施，落实监督机制，加强统筹协调，确保试点高效推进。
政策先行
构建“4+X”政策体系
昆明在试点工作中积极探索，大胆创新，以试点为契机，寻求解决国有土地二级市场运行发展中交易规则不健全的问题。拟定了建设用地使用权转让、出租、抵押等交易暂行管理规定，并在多个层面广泛征求领导小组成员单位、试点地区意见，对业务密切相关的规划、住建、税务、财政、储备等部门，加强对接联系，充分听取各方意见，力求规定符合实际。
2017年10月30日，市政府出台《昆明市国有建设用地二级市场转让管理暂行规定》《昆明市国有建设用地二级市场出租管理暂行规定》《昆明市国有建设用地二级市场抵押管理暂行规定》《昆明市国有建设用地二级市场交易管理暂行规定》4个配套政策。在政策运行过程中，注重实施效果评估，根据试点中出现的问题，及时调整了土地转让试点政策，以期做到“试有所获”。
今年4月，调整后的土地转让试点政策经市政府批准，以《昆明市国有建设用地二级市场转让管理暂行规定》，进一步完善了闲置土地转让和政府债务保全用地使用权转让的有关条款。
在出台相关政策性规定的同时，制订了《昆明市建设用地二级市场转让服务指南》，编制了交易流程、资料清单等，制订了建设用地转让、抵押、出租合同文本范本，形成国有土地二级市场交易“4+X”政策体系。
完善建设用土使用权转让、出租、抵押二级市场试点部级验收。
提高效能
创新市场交易模式
昆明市积极打造“前台受理、后台审核、限时办结”的一体化交易市场，为交易提供“一站式”服务。充分发挥要素流转的市场调节作用，切实提高对国有土地二级市场的服务和管理水平。昆明编制了《土地二级市场网上交易平台建设方案》，并于2017年9月取得市工信委项目立项。
目前，昆明市国有土地二级市场信息系统（试用版）已成功上网试用，开通了交易信息发布、交易磋商、资金监管、合同备案、转让审批等功能，初步实现网上运行交易，为网上交易平台开发积累经验。
作为试点运行的关键环节之一，在政策得以明确的同时，昆明针对国有土地二级市场交易中存在的交易信息不对称、交易行为局限等问题，不断完善交易制度，把便民利民的事做细做实。以“便利环境”为要求，实施服务创新，搭建统一的“线上+线下”平台，设立统一办理窗口，培育中介服务，引导诚信经营，优化运行模式和服务体系。目前，昆明市国有土地二级市场交易与不动产登记实现了“一窗受理”。
为破解国有土地二级市场交易焦点、难题问题寻求理论支撑，昆明开展了两个课题研究，极大的丰富了试点工作的政策理论基础。其中自然资源部安排两个课题，主动承担部重点课题研究一个，自行设计开展五个专项研究。主动承担并开展了自然资源部《土地转让涉及的增值收益分配问题》《二级市场价格监管和政府优先购买权的问题》两个课题研究和重点课题《土地转让25%投资额限制的问题》研究。自主设计专题研究五个：《昆明市完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场工作调查报告》《昆明市土地二级市场体系建设研究》《土地二级市场运行机制研究》《土地二级市场有关的税费问题研究》《土地二级市场交易与不动产登记的衔接研究》。
激活市场
成交量明显提升
经过一年多的试点，昆明市国有土地二级市场交易规则逐步完善，交易信息开始集聚，各类交易日趋活跃，特别是转让的成交量较试点前有了较大幅度增长。
据统计，2017年试点区域完成建设用地使用权转让36宗，面积2275.34亩，成交金额32.29亿元，同比增长24%、21%、13%。今年1月至8月试点区域完成建设用地使用权转让31宗，面积1038.66亩，成交金额28.45亿元。其中，成交宗数、成交金额已经占2017年全年成交的86%、88%。
由于试点放宽抵押限制条件，因此抵押量也显著增加。2017年试点地区抵押342宗、面积2.7万亩、抵押金额658，83亿元；今年1月至6月抵押宗数157宗、面积4.1万亩、金额2305.69亿元。今年1至6月抵押面积比2017年全年增长50%。
昆明市通过问卷调查，调查统计了全市商铺出租共408宗，年租金2664.142万元；住宅出租共585宗，年租金789.5万元。
试点突围
试点过程中，昆明市创新改革思路，在风险可控，符合试点要求的前提下，形成具有昆明特色的工作“亮点”，并创造了全国领先的“两项第一”“四个首创”。
“两项第一”：
试点课题研究成果众多，全国第一。昆明市共开展了八个课题研究，其中自然资源部安排两个课题《土地转让涉及的增值收益分配问题》《二级市场价格监管和政府优先购买权的问题》，主动承担部重点课题研究一个《土地转让25%投资额限制的问题》，自行设计开展《昆明市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作调查报告》《昆明市土地二级市场体系建设研究》、《土地二级市场运行机制研究》《土地二级市场交易与不动产登记的衔接研究》《土地二级市场有关的税费问题研究》五个专项研究，取得丰硕研究成果，为试点提供理论支撑。
试点类型齐全案例丰富，全国第一。昆明市在试点中共产生典型案例64宗，闲置土地处置案例4宗，划拨转让案例6宗，分割转让1宗，放宽抵押人及抵押物案例5宗，划拨土地抵押1宗，涉地司法和国有资产处置15宗，出租案例3宗。案例全面涵盖试点政策，类型多样、成果丰富，既有土地管理中普遍性案例也有“昆明特色”典型案例。其中5个案例入选自然资源部案例汇编。
“四个首创”：
首创以诚信为基础，调整25%投资强度管理模式。试点期间，通过大量案例实践，对政策再次优化。以企业社会诚信度及信誉为基准，按照“先投入后转让”的原则，依据企业出具的半年内开工建设承诺，将国家规定的应达到25%投资强度方可进行土地转让的条件，由事前审查调整为事中、事后监管。
企业可持承诺书先行办理土地转让审批，凭转让批准通知办理开工手续，半年内投资强度达到25%并经属地政府认定后，再依法办理不动产权证书。通过政策的调整，有效促进低效用地、盘活烂尾楼项目用地，避免土地闲置，达到了较好的社会效应和经济效益。
首创允许闲置用地可以进行转让，拓宽闲置土地处置路径。为激活低效、闲置土地，拓宽闲置土地处置渠道，试点期间允许闲置土地进入二级市场转让，拟定了专门的闲置土地转让规定，对政府原因造成的闲置土地，进入二级市场交易后，增值部分归土地使用权转让方所有，以减少闲置土地收回再交易的高成本高地价问题，同时可以视为政府违约对企业造成损失的赔偿。
因企业原因造成的闲置，进入二级市场交易后，其价格不得低于原土地取得成本，原土地取得成本按土地出让合同或划拨决定书约定金额归土地使用权转让方所有。转让中产生的增值部分优先用于支付土地闲置费或由企业另行缴纳。以解决企业无力缴付闲置费而收回土地引发的社会矛盾，同时以政府引导定价防控恶意炒地囤地和低价转让行为。
首创债务保全用地进入国有土地二级市场交易，化解债务保全用地问题。为缓解平台公司债务压力，化解债务保全用地担保的信贷杠杆风险，同时解决这些土地闲置问题，昆明市以国有土地二级市场试点为契机，拟定了债务保全用地的处置规定，明确“经政府批示，取得新规划条件后，可进入二级市场进行转让，原土地取得成本与土地增值收益部分归转让方所有，规划调整需补缴的土地价款全额缴入财政。”
首创允许划拨用地转让。通过市场行为，充分显现划拨用地价值，减少现有的行政审批环节，破解以往划拨土地需办理出让手续后方可转让的模式，通过充分发挥市场的作用，更好地显现划拨用地价值，促进其加快流转，提高利用效率。
下一步，按照自然资源部安排部署，昆明市将继续持续深入开展国有土地二级市场建设，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，为昆明的经济社会发展提供坚实土地要素保障。
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什么是 国有土地二级市场？
答：国有土地二级市场是对土地一级市场的补充完善和健全，土地使用者将达到规定可以转让的土地使用权，进入流通领域进行交易的市场。不论转让方、受让方都不是土地所有者。国有土地二级市场主要是指土地使用权转让、出租、抵押等交易关系，是土地市场体系的组成部分，对整个土地市场和地方经济发展起着重要的作用。
国有土地二级市场试点改革的背景？
答：改革背景：国有土地二级市场是土地市场体系的组成部分，对我国经济的发展和社会的稳定起着重要的作用。近年来，随着经济发展方式转变，产业结构调整和升级，国有土地二级市场的土地需求日益强烈，交易逐渐活跃，完善国有土地二级市场建设也成为土地市场制度建设的重要话题。国土资源部供给侧结构性改革五大任务中，补短板方面，提出既要补“硬”也要补“软”，既补发展也补制度。全面开展启动完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点就是其中重点之一。
改革的范围及内容是如何确定的？
答：国有土地二级市场改革的范围主要为昆明市主城行政区域，即：五华区、盘龙区、官渡区、西山区、呈贡区。按照《试点方案》要求，结合昆明市国有土地二级市场现状，昆明市拟以国有建设用地使用权转让、出租、抵押交易机制的完善为切入点，重点对国有土地二级市场交易运行模式、管理监督机制及服务体系的完善开展试点工作。试点业务范围包括：出让、划拨、作价出资（入股）或授权经营的国有建设用地使用权转让、出租、抵押。个人已购住房及以分摊土地办理转让手续的不纳入此次试点范围。（昆明日报 记者罗顺英）
