农民变市民需资金支持 钱从哪来云南如何破题

【报告摘录】 ●建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。

近10年，云南在城镇化发展方面提速，但依然滞后于全国平均水平。“要想高质量地实现‘2020年城镇化率50%’的目标，云南任重道远。”云南大学经济学教授徐光远说，户籍制度改革之所以被称为改革的“硬骨头”，其难点在于提供城市户籍背后所附着的居民公共服务和社会福利，即“市民化成本”，这需要大量的资金支持。

按照国务院发展研究中心2013年的《农民工市民化的成本测算》报告，一个农民工市民化的综合成本不少于8万元。主要包括随迁子女的教育支出、社会保障支出、保障性住房支出和就业服务支出等。

财权与事权不匹配亟待改革

“从目前运行来看，这笔成本大部分由地方政府在承担。”云南财经大学财政与经济学院院长李妍指出，目前，中央财政收入的大部分，是通过转移支付给地方，来实现地区间财政支出平衡。其中接近一半的转移支付是专项的，但在农民市民化上，没明确专款。

此外，1994年的分税制未对省级以下政府分税模式作相应调整，进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府负担，特别是县和市两级。而与此相对的，则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。

“财权与事权的划分不合理，导致地方政府在为进城农村人口提供均等化服务时，资金不足，动力不足，这项改革任务非常急迫。”受访的各界人士均表示，对于经济欠发达的云南而言，农转城资金缺口不小。

省民政厅副厅长卢振义计算过，以社会救助为例，按照目前的全省10.3万转户城市低保对象、月人均补助276元测算，仅2014年一年就需增加城市低保资金3.4亿元，资金筹集压力大。另外，原农村低保对象转户后，相应转为城市低保对象，保障标准提高，月人均补助水平从124元提高到276元，增幅较大。部分地方受经费限制，已转户低保对象仍然按农村低保待遇发放，一方面造成政策执行混乱，另一方面也不利于转户人员市民化的推进。

城镇化建设基础设施是关键

全国人大代表、曲靖市市长范华平说，新型城镇化是个什么概念呢？这是一个不得了的事，这么大的市场能带动很多方面，比如城镇化发展起来，就可以化解产能过剩问题。 对于曲靖而言，新型城镇化要高度重视规划，规划的水平就能体现城市建设的水平，目前我们正在做一本规划一个蓝图。此外，新型城镇化发展，并不是让人们都到大城市去，还是要分级、分层次的。比如，特大城市、大城市、中等城市、小城镇等。在新型城镇化进程中，基础设施建设是关键所在，这还是要加大力度发展综合交通基础设施，以及地下管网、绿化美化、教育卫生等城镇公共服务设施，不然城市就是空城、死城。

专家支招

政府工作报告明确了顶层设计的方向，结合云南省情，该怎样通过制度调整、设计、构建出更好的路径？

不一刀切

云南社科院经济研究所科研处副处长马勇认为，要调整和处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。“各地财力水平不同，负担能力有高低，不能简单按农转城人口数字一刀切。”马勇呼吁中央财政通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权能相互匹配。

从理论上讲，中央政府主要承担随迁子女教育成本和社会保障成本；地方政府主要承担社会救助、保障性住房成本。马勇建议，下级地方政府主要负责农业人口在所管辖区域内转移的市民化成本，上级地方政府则应分担跨区域转移的市民化成本。对跨省区的农业转移人口市民化成本，应主要由中央政府和省级政府通过转移支付分担成本。

建议由省改革办牵头，组织省发改委、财政厅、人社厅等部门对我省农业转移人口市民化成本进行预算，在测算的基础上积极向财政部反映，争取财政部转移支付支持。同时进一步完善对市县转移支付机制，在转移支付测算中充分考虑非户籍常住人口因素，逐步建立与市民化挂钩的省以下转移支付制度。

钱随人走

“建立激励机制，你这个城市转移10万农民工，国家就给你转移10万农民工的钱；你转移1个农民工，就给你转移1个农民工的钱。” 李妍分析，对云南省内转移的市民化成本，应建立起流入地和流出地政府协同分担成本机制，流出地政府应该解决好农业转移人口的社会保险接续问题，流入地政府负责农业人口流入以后的市民化成本。

因此就需要建立人口动态管理系统，涉及转型的农业人口，可以针对年龄、技能、培训状况、就业意向、所在地区、家庭状况等要素建立数据库系统，进行动态化管理，以帮助政府全面掌握农业转移人口市民化过程的具体实施情况和进展，发挥《居住证》的识别作用，识别出农民工的实际去向，让“钱跟人走”，形成一个合理的成本分担初步机制。

土地调控

除了“钱”，还可用“地”来调控。马勇观察到，流出地农民大量转移会腾空部分土地资源，将流出地的部分宅基地指标转移给流入地政府，建立和农业转移人口市民化挂钩的建设用地指标制度，调节流入地和流出地的指标数量。

吸纳投资

徐光远告诉记者，政府的财政能力是有限的，必须充分发挥社会的作用，通过投资方式、盈利模式和监管制度等创新，吸引社会资本参与城市基础设施建设和公共服务，减少政府分担市民化成本的压力等。

立法保障

有专家建议将农转城权益保障经费纳入年度财政预算的稳定保障机制，但在凌云律师事务所主任李春光看来，治本的办法是从中央层面立法，“抓紧研究制定城镇化投入保障法，明确中央财政和地方财政的投入责任。从加强行政干预和问责转到立法保障上，这才是根本。”