飞地经济2.0时代：首获国家层面肯定引入ＰＰＰ模式

在国家发展改革委等八部委近日联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（以下称《意见》）中，提出鼓励合作方按市场方式，共同设立投融资公司，采取ＰＰＰ等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

据21世纪经济报道记者了解，国内对“飞地经济”的最早实践诞生在江苏苏州——作为中国政府与新加坡合作共建的成功经验，（中新）苏州工业园区也因此成为了新加坡的“飞地”，也是改革开放的重要产物和成效。

2006年，江苏借鉴苏州工业园区经验，在总结“江阴－靖江合作园区”（3年试验）的基础上，考虑到区域协调发展的大背景，于全省范围内大规模推广南北挂钩共建园区；2008年，共建开发区进入到跨省区发展的新阶段，其中，江苏启东－上海外高桥、湖南衡阳－广东深圳、广东－香港、皖江城市带－沪苏州浙、山东德州－天津红桥、江苏－新疆等共建开发园区，成为了开发区建设和产业转移的新趋势和新潮流，这种集聚、辐射和带动效应极大促进了各地经济的发展。

从江苏的实践看，“飞地经济”的效果非常显著，大幅度缩小了区域之间的差距，形成了“飞地经济”的“江苏模式”。

“飞地经济”内生动力如何激发？

“飞地经济”的表现形式即是共建开发区（园区），牵涉到迁出和迁入地政府、企业等多方利益主体，形成的动力在于实现了各方利益的共赢。

对于企业而言，“飞地经济”为规模扩张提供了便利条件，大企业的参与还能从厂房出租、物流等方面获取利润。以大企业为源点，甚至催生出管理更加精细的园中园。

从江苏的推动看，“飞地经济”的根本目的在于促进省域范围内、区域之间的协调发展，因此对于共建园区给予了省级层面的高度支持，特别是在财政上的“以奖代补”政策，从2010年起，对符合规定和达到标准的园区，前3年给予1500万元／年的以奖代补资金，同时给予土地、电、水等优惠，并鼓励和支持共建园区拓宽共建范围。

但现在，这一方式开始转变。

即将于2017年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革，就要取消对合作共建园区等事项的税收增量返还政策，同时，省政府不再出台区域性财政收入全留或增量全返政策，有关支持经济薄弱地区发展的资金全部纳入均衡性转移支付范畴，由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。

改变的一个原因在于，迁出地政府首先要保持产业中的“长”大于“消”。从21世纪经济报道记者的调研看，迁出地政府首先考虑的一般只是将产业中的制造等环节转移，让迁入地政府获取部分生产环节的增值税，且从政策上促进产业在本区域内的转移，防止转移到其他地区。

“一方面是营改增的影响，一方面是中央对财政预算收支的规范，在两方面的共同用力下，省级的支持方式更多纳入预算管理，符合国家要求，”江苏省社科院财贸所研究员骆祖春对21世纪经济报道记者表示，“对其他地区而言，并非所有的经济薄弱县的共建园区都发展得很好。”

同时，纳入均衡性转移支付范围，有利于全省县域之间的协调发展，体现出财政的公平性。

某共建园区官员告诉21世纪经济报道记者，在保持土地和劳动力成本的比较优势上，经过这些年的发展，迁入地政府在招商引资、园区管理等方面的经验越发成熟；同时，对于共建园区而言，也要寻求更加规范和符合市场化的运作方式，有利于形成内源型的经济增长机制。

“我们的理解是，这促使飞地经济要更好发挥内生动力，也促使所在地政府为共建园区提供更好的公共服务和保障，”苏北某县县长说，“从目前的了解看，省级的支持是一以贯之，支持的力度在加大，支持的方式有所创新。”

引入ＰＰＰ模式

迁出、嵌入地和企业是飞地经济的利益共同体。

从21世纪经济报道记者近年的调研看，“飞地经济”主要有援建、托管、股份合作、产业招商以及综合运用等诸多模式。

不过，从上述《意见》可以看出，有诸多方面给予了明确：如，合作共建园区的经济社会指标按现行统计制度进行，但在政府内部考核时，允许合作方进行协商划分，但仅作专门用途供内部使用。

有苏南地方政府官员对21世纪经济报道记者表示，从近几年的发展趋势看，迁入地的经营成本优势在弱化，最为典型的是，“要素价格上涨的速度和幅度超过了沿海发达地区”，尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升，成为了“飞地经济”发展的重要瓶颈。

同时，土地制约也越发明显，迁入地规划区内的土地转为建设用地的过程冗长、涉及利益方复杂，以及整理出来的农村建设用地难以置换开发区建设用地等。

事实上，最大的问题来源于共建方政府的协调。从21世纪经济报道记者的采访看，因受行政体制影响和政府横向联系的制约，主要集中在税收分成、管理机构设立、土地审批和征地拆迁以及污染物排放等方面。

因此，《意见》提出鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作，特别是鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（ＰＰＰ）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

南京大学教授吴福象认为，这意味着飞地经济下一步的运作将更加市场化，既可有合资公司，又可有产业招商模式。

吴福象认为，“飞地经济”从全球范围看已相当普遍，在当下的中国，是开发区功能的升级和提升，符合经济发展的基本规律，对于经济发展、风险共担、产业转移、区域共赢等具备重要意义。

也为此，国家层面鼓励多方通过ＰＰＰ等模式嵌入“飞地经济”，让更多的社会资本参与到合作开发中，合作共赢，为其发展提供了新的动力。上述《意见》提出，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。

来源：21世纪经济报道