新预算法进一步强化地方人大全口径财政预算决算的审查监督职能
13.11.2015 10:26
本文来源: 人民代表大会常务委员会
一、完善初步审查制度，为审查批准全口径预算决算奠定坚实基础
新预算法根据预算审查的功能定位，形成了人大及其常委会审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及人大代表审查和公众审查为一体的全方位预算审查体系，同时进一步完善初步审查制度，为审查批准全口径预算决算奠定坚实基础。
一是细化了预算监督的内容。 根据新预算法规定，报送各级人大及其常委会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类基本支出应当编列到款。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项，一目了然，便于监督。
二是明确了初步审查范围。 主要包括预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案。
三是明确了初步审查的机构。 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的初步审查工作由人大有关专门委员会承担，未设立专门委员会的设区的市、自治州人大，由常委会有关工作机构研究提出意见（在人民代表大会会议审查预算草案时，可以由临时成立的专门委员会向大会主席团提出审查结果报告）。县级由人大常委会对预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，由有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。
四是明确了初步审查的时间。 县级以上地方预算草案初步方案应当在人民代表大会会议召开的30日前，提交人大有关机构进行初步审查。预算调整初步方案和决算草案应当在常委会会议召开的30日前提交人大有关机构进行初步审查。
五是确立了提出初步审查意见及其反馈制度。 县级以上地方各级人大有关专门委员会或常委会工作机构要对“本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况”、“本级预算调整初步方案”和“本级决算草案”三项内容进行初步审查，提出初步审查意见，并应当邀请本级人民代表大会代表参加。
根据这些初审意见，财政部门要进行研究处理，并将研究处理情况及时进行反馈。“初审意见”和“研究处理情况反馈”一并印发本级人民代表大会代表。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年度总预算执行情况的审查结果报告，并明确规定审查结果报告的具体内容。
二、发挥人大代表和社会公众在预算决算审查监督中的主体作用
新预算法注重发挥人大代表的监督作用，强化基层人大的预算决算审查监督工作。
（一）规定设区的市、自治州以上各级人大及其常委会有关专门委员会进行初审、常委会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加（第二十二条第五款）。 县、乡级人大举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见（第四十五条）；
（二）“三初审”过程中财经委的初审意见报告、财政部门的处理情况报告都要印送本级人大代表。 县、乡级人大及其常委会、主席团在正式审查预算草案前，应当采用多种形式，组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见；
（三）公民、法人或者其他组织发现有违反预算法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。 接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位和个人不得压制和打击报复检举人、控告人（第九十一条第一款）。
三、明确预算决算草案的重点审查内容，为推进政府全口径预算决算的实质性审查提供了实现路径
审查批准预算决算和监督预算执行是宪法和预算法等法律赋予人大的一项重要职权。新预算法对预算决算审查监督的范围、审查的程序和重点内容、监督的主体和责任、建立问责机制等方面都作出了新规定，提出了新要求，地方人大及其常委会的预算审查监督制度更加规范和完善。
（一）明确预算草案及其报告、预算执行情况报告的重点审查内容。
（1）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会对预算决议的要求；（2）预算安排是否符合本法规定；（3）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（4）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（5）预算的编制是否完整，是否符合本法关于细化预算的规定；（6）对下级政府的转移性支付预算是否规范、适当；（7）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（8）与预算有关重要事项的说明是否清晰。预算审查结果报告应当包括四个方面的内容：（1）对上一年度预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价；（2）对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价；（3）对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议；（4）对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。
（二）明确决算草案的重点审查内容。（ 1）预算收入情况；（2）支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；（3）结转资金的使用情况；（4）资金结余情况；（5）本级预算调整及执行情况；（6）财政转移支付安排执行情况；（7）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；（8）本级预算周转金规模和使用情况；（9）本级预备费使用情况；（10）超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；（11）本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；（12）其他与决算有关的重要情况。
（三）进一步完善关于预算执行监督的规定。（ 1）按照法律规定在预算批准前政府安排的支出情况在预算草案的报告中作出说明；（2）特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况应当向本级人大常委会报告；（3）财政部门编制的决算草案应经本级审计部门审计后报本级政府审定，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准，县级以上各级政府财政部门应当将“批复本级各部门的预算”和“批复下级政府的转移支付预算”，抄送本级人民代表大会财政经济委员会；（4）各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政的中长期可持续性情况，报本级人大常委会备案；（5）县级以上各级政府需要将下一级政府的预算和决算经汇总后报送本级人大常委会备案；（6）接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况。
四、规范预算调整，加强地方政府债务管理
一是严格规范预算调整，加强对预算调整的审查监督。（ 1）拓展了需要报人大及其常委会审批的预算调整情形：需要增加或者减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的（第六十七条）；（2）预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收支或者减少财政收入的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当报人大常委会审批（第六十八条）；（3）报人大常委会审批的预算调整方案必须说明预算调整的理由、项目和数额（第六十九条第一款）；（4）明确先动支再调整的应对突发事件情形。由于发生自然灾害等突发事件，必须增加预算支出的，应当先动支预备费，预备费不足的，可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案（第六十九条第二款）；（5）明确了虽然在四项预算调整情形范围内，但不属于预算调整的特殊情形。主要是指地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，应当向同级人大常委会报告有关情况（第七十一条）；（6）严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理（第七十二条）。
二是强化对地方政府债务管理。 （1）新预算法允许经国务院批准的省、自治区、直辖市可以举借债务，但对地方政府举借债务的规定更加规范、更加严格，预算草案审查重点中新增“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”的内容，同时又在决算草案重点审查中新增对“经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况” 四方面内容的审查要求；（2）在审查批准方面，规定举借债务的规模应当由国务院报全国人民代表大会或者全国人大常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；（3）对于省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府，报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，并应当在下一年度预算中予以弥补；（4）明确对债务预算决算审查，在预算草案报告中陈述的当年债务计划可看作是“债务的预算”，在决算草案报告中陈述的上年债务可看作是“债务的决算”。规范地方债务管理，对防范和化解地方债务风险意义重大。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
13.11.2015 10:26
