转户进城“新市民”群体调查：亦工亦农 亦城亦乡
[ 导读 ]近期，半月谈记者对重庆部分“农转城”群众采访发现，不少人转户进城，但并未放弃其农村土地、农业补贴等权益；农村经济收入也是刚转户“新市民”收入的重要来源。在基层干部和专家看来，农民市民化不可能一蹴而就，其离开农村、融入城镇有较长时间过渡期，是一种正常现象。在此期间，“农转城”群众身上带有“亦工亦农、亦城亦乡”的特点。
“亦工亦农、亦城亦乡”
近期，半月谈记者对重庆部分“农转城”群众采访发现，不少人转户进城，但并未放弃其农村土地、农业补贴等权益；农村经济收入也是刚转户“新市民”收入的重要来源。在基层干部和专家看来，农民市民化不可能一蹴而就，其离开农村、融入城镇有较长时间过渡期，是一种正常现象。在此期间，“农转城”群众身上带有“亦工亦农、亦城亦乡”的特点。
“亦城亦乡”：“带着农村权益进城”的“新市民”
作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在城镇化进程中，为保证农民土地、农村集体资产权益、涉农福利待遇等不受损害，在推动农民转户进城时明确规定，尊重农民意愿，农民转户在逐步享受城镇待遇的同时，不用放弃土地和相关农村待遇。
从重庆改革实践来看，在现阶段，当农民能自主决定“农转城”是否要退出农村相关权益时，大多数人的选择是“带着农村权益进城”。据重庆市统筹城乡综合配套改革办公室统计，从2010年8月到2014年6月，在重庆已转户的98.6万户农民中，有近10%的整户转户居民自愿申请退出宅基地。由于国家承包地退出相关政策尚不明朗，申请退出承包地情况较少。
重庆市发改委副主任杨树海说，在农村经济发展、土地升值预期提高等大背景下，农民财产意识觉醒，在转户过程中，结合自身情况“带着农村权益进城”，是基于经济理性的合理选择。记者采访了解到，在重庆，除了土地本身之外，农民与土地相关能够享受的待遇还有9项，包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、退耕还林补助、公益林管护补助等；与农民身份相关的待遇超过20项，主要包括集体资产分配权利、社会抚养费征收、孕产妇住院分娩补助、殡葬政策等。这些附着在土地和身份上的待遇，也是农民不愿放弃权益的重要原因。
西南政法大学副校长刘俊认为，以前的城镇化进程中，农民转户进城，是以失去农村土地为前提的。农民交出了自己的土地，才能换得市民身份和城市待遇，这引发了不少矛盾。半月谈记者在走访重庆江津、开县、涪陵等地时也发现，以前农民转户进城有“三怕”：一是怕转户进城却失了地，在城里稳不住，想回来没退路；二是怕失去附着在土地、身份上的待遇，这些虽然是小钱，但农民也看重；三是进城后生计无保障，在社会底层徘徊。
而现在，有了带着土地等农村权益进城的政策支撑，转户农民心里有了底气，也有了信心。重庆开县中和镇农民谭爱平2013年转户进城，他说话实在：“转了户却没有断了农村的根，看似城市、农村‘一肩挑’占便宜，但咱转户农民刚进城，根基还不稳，总要在农村留条后路吧。”
“亦工亦农”：农村经济仍是“新市民”重要收入来源
在保留了农村土地及相关待遇的前提下，对目前不少刚进城“新市民”而言，除了务工、经商等之外，依托农村土地等创造的收入，仍是其重要收入来源，是其在城镇稳定落户的保障。
梳理各地情况，转户“新市民”来自农村的收入主要包括三个方面：一是直接就近耕种农村土地，获得相应收入。据统计，在重庆已转户“新市民”中，有约4成就近迁入了小城镇，这其中不少人“身份变市民、仍在干农活”，留在农村的土地仍由自己耕种。涪陵区珍溪镇农民鞠德泉转户后，家里还剩下4亩多土地，其中两亩多是水稻，剩下的种蔬菜。鞠德泉告诉记者：“虽然搬到了镇上住，但骑摩托车干农活单趟只需要10多分钟。家里的地我一个人基本能弄完，不需要费太多劳力。现在种地不图挣多少钱，只要能保证口粮和基本生活就行。”
二是不直接经营农地，但享受土地流转、涉农补贴等收益。记者走访铜梁区侣俸镇、开县临江镇等地发现，在一些农耕条件较好、土地平整的农区，土地流转相对容易，转户“新市民”也愿意将土地租出去，获得租金收益。在开县赵家街道茶道村，杨明山一家三口人转户后在赵家街道买了房，并开起了一个小卖部，月收入接近3000元。杨明山家里5亩地，都流转给了邻居种粮，每亩地年租金约有300元。经过两家人协商，政府每年发放的种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等也归杨家人得。在开县临江镇青阳村，村支部书记刘定明说：“从户改以来，村里已转户100多户，多数群众将土地流转给柑橘种植专业合作社，每年土地租金500元／亩至900元／亩不等，年终还有分红，大家也很看重这笔钱。”
三是在富裕的近郊农村，通过村组集体资产量化确权后，群众转了户，同样能享受到可观的分红收益。例如，在沙坪坝区覃家岗街道童家桥村，从上世纪80年代以来，累计转户人口已超过5000人，现在留在村的农村户籍人口仅1500多人。通过集体资产产权改革，转户进城的群众仍保留股东待遇，参与分红。村支书陶兴红说：“近3年来，村社两级股东分红收入累计达到882万元，有的转户家庭年收入在4万元以上，甚至超过自己在城里务工的收入，成为他们融入城镇、稳定生活的重要保障。”
加快农村产权改革夯实城镇化基础
重庆市农委经管处处长黄君一说，户籍制度改革不可能单兵突进，要使农民进城平稳有序，农业生产不发生大的风险，就必须加强包括农村土地在内的农村相关权益的安排。
首先，要建立、完善在农民进城后留在农村的土地处置管理平台，要提高农业比较效益，提高土地租金等收益，并通过相关法律、规章明确，农民转户进城后，农村土地不得撂荒。在处置上，鼓励将承包地交给农业大户、专业合作组织经营，按协议分享收益。对于自愿放弃承包地的，可经集体经济组织同意后转让给其他村社成员或愿意迁入村社的其他农民，转让价格由供需决定，实现规范有偿退出。
其次，要加快农村产权制度改革步伐，真正明确承包地、宅基地、村组集体资产权属关系，在确权颁证的基础上，通过法律确认村社集体经济组织作为土地所有者，农民作为土地经营、使用者之间的权利关系，依靠落实农民的财产权利，尤其是农民的土地经营权等，使农民真正在法律上拥有占有、支配、处置这些财产的权利，这样才能解决农民进城的后顾之忧。
不愿种地，却很“惜地”
在现阶段，农村土地是转户“新市民”最重要的财产。单从土地利用情况来看，目前离开农村、融入城镇过渡期中，不少“新市民”土地心态矛盾复杂：一是认为种地不赚钱、效益差，转户后要么就近种起“懒庄稼”，要么将土地撂荒或送给别人种；二是认为土地升值潜力大，有“惜地”情结，转了户也不愿将承包经营权交还给村集体。
不少专家和基层干部认为，转户“新市民”的土地心态对于完善农村土地政策有着启示：在户籍改革中，要充分尊重转户群众保留农村财产性权益的诉求；另一方面，要完善、健全相应农村土地、集体资产权益等有偿退出等制度安排，使农民土地可顺畅流转、自愿退出。
“新市民”土地心态一：“种地不赚钱不如不种”
采访中，不少转户群众称，现在农业效益差，收益没有吸引力，很多人只种“口粮田”，能种多少算多少，够自己吃就行，管不过来的地就只能撂荒。“种地不赚钱，有时还倒亏，有的人把地送给别人种，甚至不种。”
最近，半月谈记者深入重庆开县临江镇、涪陵区珍溪镇、丰都县名山街道等地采访发现，不少农民是就近转户，其承包地仍可就近耕种，但不少人还是种起了“懒庄稼”。
珍溪镇中锋村村民鞠德泉2012年转户，地虽没丢下，但种一季水稻就是“播种一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田间管理，没有精耕细作。“种地糙一点，产量会少一点，但只要能满足自家口粮就行。”鞠德泉说，户口迁到镇上后，每月城镇居民养老保险有600多元，再随便种点口粮，生活还可以。过去那种“晴天一身汗、雨天两脚泥”的种地生活确实不想再过了。
转户农民与村里其他人相比，收入相对较高，一般都在外务工多年，有较为稳定的工作，不少人在小城镇或者区县城已经购买了住房。对他们而言，种一亩地纯收入仅六七百元，吸引力不够，还要耗精力。除了有的人愿意种些口粮田外，不少人要么将土地撂了荒，要么送给别人种。在一些村社，4成以上的转户农民土地被亲戚朋友或邻居“捡”去种。
在丰都县名山街道古家店村村委会主任古明华看来，农村“捡地”的出现，主要是因为农民转户大多是自发行为，其留下的地块高度分散。“村里平均一户人承包地只有3亩多，还要分散成10多个地块，彼此之间距离还很远，没法统一流转，搞规模经营。转户农民自己不想种，还不如免费送给别人种。”古明华说。
“新市民”土地心态二：“进了城也不能丢下土地”
虽然转户“新市民”大多都说种地苦、效益差，不愿意再种地。但他们却没有一个人主动将承包地经营使用权交还给村组集体，真正实现“人地分离”。
农民转户进城，为何不愿放弃农村土地权益？记者采访发现，这主要有三方面原因：一是直接退地补偿少，难以达到转户农民预期。受目前政策限制，各地对转户农民主动将承包地退出，交还给村组集体应如何补偿没有明确的标准。有的地方采取用承包期内剩余年限测算农业产出值的办法给予补偿，平均每亩补到1万元，低于转户农民预期。二是认为土地是生存保障底线，虽然自己转户进了城，但“农村仍有地在手，进城就有了底气，干得不好，还可以退回来”。三是认为未来土地升值潜力大，“即便进了城，也不能丢下”。
“农民越来越看重土地的价值，大家觉得只要保留土地承包经营权，以后无论是流转还是征用，都不吃亏。”开县临江镇青阳村支部书记刘定明告诉记者，仅以土地流转为例，村里耕地流转价已从2008年时平均每亩400多元/年，涨到现在的700多元/年。一户农民如果能将自家土地全部流转出去，一年租金收入就有三四千元，这对转户农民而言还是很有吸引力的。
“无论是出于传统的‘恋土’情结，还是出于经济效益考虑，农民转户进城后，要求保留其在农村的土地，有其合理性，也应受到尊重。”重庆开县户改办主任李继安指出，为了尊重农民的土地权益，国家也有专门的政策要求，在2011年国务院出台的第9号文件中，就明确规定了“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”
“土地不撂荒、种地有效益”，破解“新市民”土地心结
不少专家和基层干部认为，既要尊重转户“新市民”土地情结，依法保护其土地权益；又要完善农村承包地制度，以“土地不撂荒、种地有效益”为政策设计底线，加快建设转户“新市民”有序处置土地的体制机制。
他们认为，转户“新市民”惜地又不愿种地的矛盾心态，是政府在制定城镇化和现代农业发展战略，谋划未来农村土地经营方式时必须考虑的问题。从长远来看，如果相关制度安排完善，随着农村人口大规模转移进城，农村人均土地资源占有量会提高，通过规范化的土地流转、股份合作等方式，可以为适度规模经营打下较好的基础。
记者调研发现，在一些出现集中、规模农民转户的地方，农业种养大户、专业合作社、家庭农场开始规模流转转户农民的土地。由于没有“失地”风险，还有较高收益回报，转户农民转出土地的积极性也很高。
在涪陵区马武镇石朝门村，自2010年以来先后有600多农民转户，其中村里有两个社甚至出现了整社转户的情况，大量农民转户进城使土地规范整理和规模经营有了基础。2011年石朝门村成立蔬菜股份合作社，转户农民手中的3600多亩承包地折资入股，打破户与户之间田埂界限，统一平整后交由合作社经营。转户农民每年既可以分享地租、也能分红，一亩地纯收入超过2000元。
“在蔬菜股份合作社，转户农民成了股东，既不担心失去土地权益，又能分享农业生产红利。”石朝门村党支部书记何国权认为，如果能给转户农民一个稳定的土地收益预期，他们还是愿意把土地流转出来发展现代农业的。
评论：让农民带着权益安心进城
在中国城镇化进程中，刚转户“新市民”既保留农村权益，又享受城镇待遇。这样的现象，不能简单归结为“新市民”在城乡之间“两头占”，两头得好处。而应该看作是对转户群众留在农村相关权益的尊重，是其财产性权利的合理体现。
客观地看，不少群众刚转户进城，尚立足未稳，“亦城亦乡、亦工亦农”的过渡状态，其实有利于在“新市民”城乡之间“进退有路”，帮助其实现“进得来、留得下、稳得住”的目标。
农村权益尚未完全放下，城镇权益还未完全获得，这样一个过渡期到底会持续多长时间，这因人而异、因地而异，有的可能持续5至10年，甚至更长时间。过渡期的结束，既有赖于“新市民”已在城镇扎下了根，实现稳定就业，完全融入城镇，自愿有偿放弃农村相关权益；又有赖于国家农村土地、集体资产权益等产权制度改革逐步到位、完善。“新市民”要么可以继续“带权进城”，享受收益；要么可以有偿退出，获得一次性补偿，真正脱离农村。
无论是带权进城、有偿退出，还是通过流转获得经济收益，“新市民”在处置其农村相关权益时，需要保留多种选择，这应成为一种社会共识。
结合新型城镇化发展，在目前涉农改革中，其实有不少内容就是在为转户“新市民”有效处置农村相关权益做“铺路”准备。包括目前正在推进的农村集体资产量化确权改革，其中一个目的，就是解决好已转户进城的群众和继续留在农村的群众之间的利益分配问题，通过股权化改革等，使转户进城的人也能享受到集体资产收益，带着权益安心进城。
另外，针对承包地的所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，一个大的时代背景在于，在工业化、城镇化快速发展过程中，农村人口离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。未来农村土地改革的落实到位，将有望达到双赢效果：既能解决好转户进城农民的后顾之忧，又能为农业大户、专业合作社等新型农业经营主体发展创造更好制度空间和环境。
