着力信息化建设 助力规范化应用 大理市公安局实现执法规范化建设跨越式发展——大理市公安局推进执法规范化建设工作经验和成效
大理州公安局新闻办
2014年11月25日
大理市公安局现有民警813名，设内设机构35个，其中执法勤务机构32个。近年来，按照公安部开展执法规范化建设的统一部署，大理市公安局党委凝心聚力，团结和带领全局民警，通过不断创新思维、创新机制、创新举措，深入推进执法规范化建设，实现了执法规范化建设的大跨越、大发展，全局执法工作实现了“执法素质普遍提升、执法能力切实提高、执法问题逐步减少、执法质量明显提升、警民关系进一步和谐”的良好效应。2010年、2012年，大理市公安局连续两轮被省公安厅、公安部命名为全省、全国公安机关执法示范单位；2014年2月被省公安厅评为“全省公安机关执法规范化建设成绩突出集体”；2014年9月、10月，又连续第三轮被省公安厅、公安部命名为全省、全国公安机关执法示范单位，是我省三届蝉联 “全国公安机关执法示范单位”的唯一一个县级公安机关，成为代表公安机关执法形象的“标杆”和优秀“品牌”，在推进全省公安机关执法规范化建设中较好地发挥了“排头兵”、“领头羊”作用。
一、以执法工作信息化建设为着力点，破解公安执法难点
大理市公安局将执法工作信息化作为实现执法规范化的重要途径和手段，2006年借力“三基工程建设”机遇，建成 “实战、实用”的“三大平台、九个应用系统”的公安信息系统。为执法规范化建设提供了强大动力；2006年推行应用深圳“神盾”公司的“执法办案信息系统”； 2007年3月在全省率先建设、应用“警务综合信息系统”，领先实现了“执法信息网上录入、案件办理网上流转、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考评”的执法办案新模式，推动了公安主要业务工作的网络化和信息化转变。2012年又顺利完成大理版警综平台转换为省厅版警综平台的应用。信息化建设的先发优势，推动大理市公安局执法水平达到了一个崭新的高度，成为撬动执法规范化建设乃至整个公安工作的“杠杆”，有效突破公安执法管理“六大难点”。
一是实现网上执法办案，破解执法程序不规范的难点。通过网上执法办案，对办案流程进行严格设定，实现对执法办案关键环节的系统控制，有效杜绝未立案先侦查，未告知先处罚，未审批先处理等程序性违法问题，确保执法规范和司法公正。
二是实现网上执法监督考评，破解执法质量不高的难点。利用网上执法办案系统执法审核、审批、执法监督模块功能，大理市公安局根据案件承办人、部门法制员、部门领导、法制民警、局领导“五级审核审批”的要求，推出法制部门“一查看（查看案件证据材料是否全部上传）、二审查（全面审查程序性、实体性问题）、三询问（与办案民警沟通，解决疑难问题）、四报告（重大问题及时向带班局领导报告）、五记录（需要整改完善的问题记录在案）、六通报（案件办理中存在的问题每周通报）、七督促（督促办案部门及时整改存在问题）”网络办案审核审批“七步工作法”，并建立“日审核（每日每案严格审核）、周通报（存在问题每周一通报）、常考评（所有办结案件全案考评）、月奖惩（执法办案情况按月兑现奖惩）”执法考评奖惩新机制，把执法监督渗透到执法办案的各个环节中，实现了执法过程的实时、全程监督，形成了立体交叉、实时跟进的全新的执法监督新模式。2009年以来，根据案件审核、考评情况，共编发《每周网络办案案件审核通报》186期、《执法质量检查通报》64期、《每周执法办案巡查通报》21期下发全局各部门，供民警学习整改。根据《大理市公安局优秀执法案件考评办法》，从2009年7月起，由法制部门每月或每季度通过警务综合信息平台执法办案系统对全局各部门办结的行政、刑事案件随机抽取进行执法考评，至2014年10月，共评定出优秀案卷860件，评定出问题案卷466件。对评定出的优秀案卷和问题案卷，实行“承办民警→法制员→部门领导→法制民警→局领导”五级审核审批人连带奖惩、分级承担执法责任的“同奖同惩”机制，有效解决办案民警因执法风险、执法压力大导致“怕办案”的问题，进一步提高民警办案积极性和执法质量的提升。
同时，通过建立法制部门挂钩、服务执法办案部门执法制度，由法制民警根据日常案件审核、执法监督考评中发现的突出执法问题，对各执法部门开展常态化、有针对性地指导帮扶，及时解决存在问题、面临困难及薄弱环节，提高民警办案能力。
三是强化执法过错责任追究，破解执法责任不落实的难点。大理市公安局通过实行执法建议书制度、执法办案主协办人连带责任追究制度、执法过错问责制度和有责信访倒查制度，对案件日常审核检查、执法考评、涉法信访案件责任倒查中发现的重大执法问题，向办案部门下达《执法建议书》，通报全局，限期整改，并在部门工作质量考核中加重扣分；对执法有明显过错的案件，由法制部门根据《云南省公安机关人民警察执法过错问责规定》及《大理市公安局问责办法》，启动问责程序，对案件主协办民警及部门分管领导进行连带问责，市局领导进行诫勉谈话，同时将责任追究情况录入部门和民警执法档案，切实落实执法责任。
四是抓好执法制度建设，破解执法行为不规范的难点。2009年以来，按照“急需、实用、统一、规范”的原则，大理市公安局根据本局执法突出问题和执法工作实际，围绕接处警、受案立案、现场勘查、案件回告回访、强制措施变更、涉案财物管理、执法安全防范、执法办案场所管理、执法监督、涉法信访案件化解等容易发生执法问题的领域和关键环节入手，先后制定完善了《大理市公安局派出所接处警工作规范》、《大理市公安局案件回告、回访制度》、《大理市公安局执法办案场所使用管理暂行规定》、《大理市公安局中层领导执法办案工作规定》、《大理市公安局法制员管理考核工作规定》、《大理市公安局执法办案积分办法》等一系列执法工作规定、执法规范、制度165件，并将部分汇编成《执法制度汇编》下发至基层一线民警使用，对相关执法工作的处置方法、处置步骤、处置权限、语言动作等进行了规范和细化，形成特色鲜明、实战实用的执法制度体系，引导并有效规范民警的执法行为。
五是抓牢执法管理标准建设，破解执法标准不统一的难点。
第一，建立刑事案件“归口办理、统一审查、统一出口”的刑事执法办案机制，履行预审职能，统一司法尺度。大理市公安局根据公安部关于“侦审合一”的刑侦改革要求，于1998年12月31日撤销预审科，实行全局各刑事办案单位实行侦查人员从受案、立案、采取强制措施一直至案件侦查终结移送检察机关审查起诉的“一竿子插到底”式的侦审一体化工作模式两年多后，由于办案质量下滑，打击效能降低，自2001年4月恢复预审工作职能，由法制部门履行全局各部门刑事案件审查起诉职能，实行所有刑事案件自提请人民检察院批捕逮捕开始至移送审查起诉或直接移送审查起诉案件归口法制部门统一办理。并通过实行对重大、敏感案件，由分管领导、办案民警、法制民警集体讨论制度，推行公检法执法信息通报和定期联席会议制度以及疑难、重大、复杂或者是有争议刑事案件提请检察机关提前介入、捕前及诉前审查制度，共同加强对刑事案件“入口”、“出口”等重点环节的法律指导和审核把关。通过归口办理、统一审核、统一标准、统一出口，统一了报捕、起诉标准，完善了案件的证据收集，有效保证统一执法标准，统一司法尺度，提高案件质量，保证打击犯罪的实效和诉讼质量。恢复预审职能至今近14年，全局所办理案件未发生一起冤假错案以及被人民法院判决无罪的案件。
第二，建立执法岗位标准和执法行为标准管理体系，统一执法标准。2010年，大理市公安局在兼收并蓄基础上，制定下发了涵盖全局各部门、各警种的岗位职责及岗位工作标准、执法行为标准，让民警知道不同岗位、不同执法环节“该做什么、该怎么做、该做到什么程度”，确保执法标准的规范统一。同时，大理市公安局积极推动基层一线执法部门进行工作机制创新，推动执法管理体系完善。自2011年开始，率先在全省实现“可勘现场由刑事技术部门统一勘查”的模式，着力规范现场勘查和实物证据的收集管理，积极推动刑事勘查以侦查为中心向审判为中心的转变；开发区派出所结合派出所接处警实际，总结制定了接处警“一问、二拍、三录、四记、五查”的操作流程，对接处警的接警、处警、分流、办理等各个环节进行规范；湾桥派出所紧紧抓住接警、调查、分流、调解“四个环节”，规范调解工作流程，实行集体定案制、跟踪回访制，有效化解社会矛盾纠纷，促进社会稳定，推动社会管理创新；紫云派出所总结推行违法犯罪嫌疑人员到案后的“两查、两问”制度，有效预防执法安全事故……这些成功的经验，得到云南省公安厅高度肯定，并在全省范围内进行推广。
六是抓实执法培训，破解执法主体能力不强、素质不高的难点。加强执法规范化建设，关键在于提高全体民警的执法能力和执法水平，因此，大理市公安局始终把民警的执法教育训练工作置于先导性、基础性、战略性的位置，建立起多种形式的常态化执法培训工作，结合各个时期执法工作的变化，严格落实领导干部、民警法律学习、执法培训制度，采取集中培训、网上学法、以案释法、案例指导、执法考试等多种途径和方式，有针对性地组织执法民警开展执法培训、考试，将执法培训情况录入民警执法档案，强化民警依法办案意识,端正执法理念，增强法治思维，确保民警的素质和能力与所承担的执法工作要求相适应，保证相关法律、法规、规定得到有效贯彻执行。2008年建成学习培训和考试专用电教室，自主研发“大理市公安局法律在线考试系统”；深入开展2009年“三考”基本法律知识考试、2010年民警执法能力考试和等级评定、2011年规范执法“每日一题、每月一考”学法用法考试、全省公安机关人民警察2012、2013、2014年度基本级、中、高级执法资格考试等执法考试活动共20次，参考民警达10093人次。并加强对考试结果的运用，将考试结果作为民警提拔任用和评先评优的重要依据。对考试不及格的局领导和民警，实行一票否决，取消当年的评先评优以及干部任用资格。在2009年开展的全局科级干部竞争上岗活动中，有9名民警因基本法律知识考试不及格而失去报名资格，真正实现执法管理与队伍管理有机衔接。同时，编发《法制工作》60期、《案例点评》16期，深入开展新法解读、典型案例评析、执法问题研究，供民警借鉴学习；编印《公安机关“三考”基本法律法规》、《执法制度汇编》、《大理市公安局案例点评指导汇编》、《刑事诉讼法及公检法实施规则》3000余册，下发至各部门及民警，作为日常学习和执法办案的指南；积极组织民警参加所办案件的庭审旁听，提高民警对法律、法规的理解和运用能力，广泛拓展民警学法用法平台。
七是构建“又多又好”执法办案体系，积极破解民警怕办案等执法突出问题。
针对执法规范化建设带来执法办案流程多、程序手续复杂、办案耗时费力、执法考评严，办案风险大等问题，引发民警怕办案等执法突出问题，2014年来，大理市公安局进一步完善执法机制，建立健全和推行执法办案积分办法、执法质量考评办法、执法积分奖励办法等执法制度，按照刑事、行政案件办理的复杂程度不同，设定不同分值，对民警在接警、处警、受理或立案、办案（查处，侦查、预审）等环节中的执法行为按考核积分标准进行量化评定积分；执行“多办案、少扣分”的考评新机制，设定执法质量考评与执法办案数量相结合的差别化扣分系数以及执法问题补充完善不扣分制，切实解决“多办案、多出错、多扣分”的负面影响；同时加大办案奖励力度，设定民警每月执法办案积分奖励基数，对超过基数分的积分按适当分值按月进行兑现奖励，全年积分高低与民警年终评先评优、立功授奖、职级晋升、干部任用等相挂钩，积极构建“又多又好”执法办案工作体系，鼓励民警“想办案、多办案、办好案、能办案”。2014年1至10月，共对全局各部门办结的5505件行政案件、1697件刑事案件全部进行了执法质量考评，并分别对300余名开展接警、处警、现场勘查、受案、立案、查处、侦查、预审工作的办案民警予以积分，按规定兑现奖励。行政案件查处数、刑事案件破案数较去年同期（2013年1至10月，全局办结行政案件4363件、破获刑事案件1305件）分别增加1142件、392件，且执法质量进一步提升，全年全局无因重大执法过错被问责的民警，全局的整体执法水平和打击效能进一步提升。
二、以强化执法硬件建设为助力点，提升规范执法效果
一是配装执法、督察设备，进一步监督和规范民警执法执勤行为。2010年来，大理市公安局共为一线执法部门和民警配装了752套现场执法记录仪（其中车载执法记录仪71套，单兵执法记录仪681套），并规范执法记录设备的使用以及音视频资料的管理，严格实行每一警情出警处置的全程同步录音录像，在有效规范民警接处警工作的同时，也为公正处理接处警过程中的涉警投诉，做好民警维权工作提供了强有力的证据支持。同时，在局机关及各派出所、业务大队接待区、办案区、接待服务窗口部门共安装视频监控摄像头697台、拾音器48个，确保在每个监控、监听点位都能正常录像取证。所有视频监控、拾音器通过与督察部门“视频督察系统”联网，由警务督察部门对全局各执法办案部门接待区、办案区使用以及民警执法、服务情况实行全联网实时监控、浏览督察，及时发现和提醒民警整改不规范执法执勤行为，有效规范民警执法执勤基本动作和语言规范。
二是规范建设使用执法办案场所，实现执法活动流程化管理。2011年5月以来，大理市公安局在省、州公安机关的统一部署下，紧贴基层公安机关执法办案的实际，按照“实战、实用、实效”的原则和“统一功能划分、统一设计施工、统一标识标牌、统一硬件配备、统一工作流程、统一管理制度”的“六统一”要求，率先在全省公安机关开展执法办案场所的规范化设置改造工作。到目前为止，共投入资金500余万元，规范建设20个标准化执法办案场所，改造面积2591.9平方米，其中，规范建设了1个办案中心、1个农村派出所办案分中心、6个城区派出所、7个农村派出所、1个专业派出所和4个业务大队共计20个标准化执法办案场所。所有办案区均符合公安部、省公安厅执法办案场所办案区建设要求：与其他区域物理隔离、全部设置于一楼；所有执法办案场所均按照办案流程规范布局安全检查室、信息采集室、等候室、尿检室、讯问室，询问室、辨认室等各功能室；所有讯问室均配备有同步录音录像设备和犯罪嫌疑人专用座椅；全部办案场所均按要求配置双向门禁系统、应急报警装置、安全检查设备、涉案物品和非涉案物品存放专柜、灭火器、应急电源；所有讯问室、询问室、等候室、辨认室墙面、门窗均使用阻燃材料，进行了隔音、防撞、防护处理，有效防止安全隐患问题；在办案场所内均安装有覆盖全区域及入口处的视频监督设备，实行督察部门联网实时督察的全方位、24小时不间断视频监控。
在办案场所内通过硬件建设，规范布局房间设置，实现“安全检查→物品保管→信息采集→等候→讯（询）问→作出决定→离开办案场所”的流程化、规范化和标准化管理。同时，通过建章立制，制定下发一系列执法办案场所各功能室的制度规范和工作流程，全部实行制度上墙，流程上墙，对进入场所内执法办案民警的执法行为进行规范，引导民警按流程办案，自觉遵守执法管理制度，严格落实执法办案场所办案区规范使用“四个一律”工作要求，对所有讯问、询问活动进行全程同步录音录像，实现执法办案工作全部在办案场所内进行以及整个执法活动的流程化、规范化和标准化管理，实现了通过“硬件”建设倒逼民警执法行为的规范。既规范了民警执法，又保护民警，同时保障了犯罪嫌疑人的合法权益，还为行政、刑事诉讼提供了强有力的证据支持，从而使整个执法活动置于“阳光之下”，促进了严格公正、文明执法。
大理市公安局执法办案场所自2011年11月1日投入使用以来，未发生一起因办案区设置不规范或在办案区不规范执法引发的投诉和执法安全事故。大理市公安局办案场所建设标准被云南省公安厅确定为全省公安机关办案场所规范建设标准。2014年2月，大理市公安局办案中心、紫云派出所执法办案区、银桥派出所执法办案区3个执法办案场所分别被云南省公安厅命名为“全省执法办案中心示范点”和“全省执法办案区示范点”，占了全省被命名的10个示范点中的3个。
2011年11月1日投入使用至今，共有省内外139个公安机关，860余人次到我局参观学习，同时搭建了一个各地公安机关相互学习、沟通交流的平台。
三是建成看守所体检室并实行统一收押，提高执法办案效率。为切实解决办案部门在移送犯罪嫌疑人至看守所羁押前的“五项检查”和“收押环节”耗时长、耗费警力多、执法安全隐患突出、民警精神压力大等实际问题，积极构建“又多又好”执法办案工作体系，大理市公安局投入400多万元资金，在全州、全省首创建成“大理市第一人民医院驻大理市看守所体检室”，购置DR摄影系统、彩超、心电图仪、血液分析仪、电子血压计、电子身高体重仪、诊疗床等医疗设备，由大理市第一人民医院提供技术支持，并成立专业收押工作组，从2014年4月1日起实行全天候、24小时上门统一收押，在看守所体检室完成入所羁押犯罪嫌疑人胸片、B超、心电图、血常规、血压“五项体检”工作。到目前为止，大理市公安局、市检察院、市森林公安分局、大理海关等执法单位羁押的489名犯罪嫌疑人员全部在看守所体检室完成体检，“收押组”为市公安局基层所队提供上门服务和收押犯罪嫌疑人177人次，未发生入所羁押人员自伤、自杀、脱逃等情况，有效杜绝了执法安全隐患，提高执法办案效率。
三、成效显著，实现执法规范化建设的跨越式发展
一是执法培训体系不断完善，执法主体素质明显提升。通过加强以学促工、以工促学以及培训考试结果的应用，全局民警学法用法的自觉性和主动性不断增强，日常执法行为逐步规范。近年来，局领导和全局各部门、各警种民警没有因执法问题被追究法律责任、受到纪律处分或者被辞退、开除。2008年至今，全局未发生行政诉讼败诉案件以及被判无罪和引起国家赔偿的案件。
二是执法信息化工作体系基本形成，执法效能根本提升。从2009年至2014年10月，大理市公安局通过警务综合信息系统办理接处警148244起，查处行政案件31904起，刑事立案38644起、破获案件11735起，累积案件信息资料400余万条。通过网上执法办案，实行全部接处警网上录入、全部案件网上办理，实现了对执法办案关键环节的系统控制，有效杜绝了该立案未立案，不该立案而立案，未立案先侦查，未审批先处罚等程序违法问题， 从源头上解决了超期羁押、超期办案等违规隐患，明显提高了偏远派出所的执法办案效率。更重要的是，通过实现执法工作信息化，最大程度地节约了办案成本，减少了违法犯罪嫌疑人滞留办案部门的时间，降低了执法安全隐患，提高了执法效率和效能。
三是执法管理体系逐步形成，执法制度全面完善。大理市公安局根据执法需要制定出台各类执法管理制度，内容涵盖各执法环节，形成了覆盖全警种、各岗位的实战实用的执法管理制度和规范标准体系，为执法办案提供了强有力的法律支撑和制度保障，在规范执法行为，统一执法标准和处罚尺度方面发挥了重要的作用。《大理市公安局执法办案场所使用管理暂行规定》、《大理市公安局派出所领导值班值守工作规范》等制度规范被省公安厅、公安部法制局评选为全省、全国优秀执法制度，供全省、全国公安机关学习、借鉴。其中《大理市公安局执法办案场所使用管理暂行规定》于2013年11月凭借“实战、实用、实效”的优势和特点，被公安部法制局评为全国50件优秀执法制度之一，是全国优秀执法制度中唯一一件关于执法办案场所使用管理方面的制度，也是云南省公安机关仅入围的两件优秀执法制度之一。
四是执法监督体系基本形成，监督力度进一步增强。依托执法信息化，执法监督工作得以延伸到执法办案各个环节，形成执法监督的常态化，增强了执法监督的力度，使执法质量管理效能得到有效增强。2009年来，全局共下达《执法建议书》51份，对79名办案民警、部门领导进行问责，3名有责信访案件责任民警被追究执法过错责任，给予取消年度评优评先资格、诫勉谈话、扣发工作质量考核奖、停止执行职务等相应处理，在全局形成执法过错“零容忍”的良好氛围。
五是执法硬件根本改善，执法安全体系不断完善。通过配装执法、督察设备，规范建设执法办案场所、看守所体检室，强力推行所有出警全部使用现场执法记录仪全程录制保存音视频资料；严格规范执法办案场所管理使用，全部刑事案件和重大、疑难治安案件讯问、询问过程的同步录音录像和录制资料随案移送；督察部门利用“视频督察系统”适时对一线执法办案部门接待区、办案区实时浏览督察；应入所羁押犯罪嫌疑人统一收押、体检等措施，使全局执法硬件得到根本改善，执法安全体系不断完善。
六是执法行为不断规范，执法质量显著提升。通过几年来执法信息化建设和执法规范化建设活动，大理市公安局全体民警执法行为不断规范，执法质量大幅提升。在全州执法质量考评中，大理市公安局执法质量从2007年排名第九，2008年排名第七，到2009年跃居第二，2010年、2011年连续两年排名第一。2012、2013年度在全省公安机关执法规范化建设“达标单位”创建活动考核中均达优秀。2008年至今，全局未发生任何刑讯逼供、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊和体罚、虐待在押人员等重大违法问题和监管场所重大责任事故，也无因执法问题被省、州公安机关通报批评的情况。
2010年，大理市公安局刑侦大队刑事科学技术室被评为“全国一级示范刑事科学技术室”，并先后有五个部门（看守所、交警一大队、森警大队、开发区派出所、刑侦大队）被省州公安机关和上级业务主管部门命名为基层执法示范单位。2012年，大理市看守所被命名为“全国标兵看守所”、经侦大队被公安部确定命名为“全国经侦部门执法示范单位”，在本警种中发挥了较好的示范引领和带头作用。