新《行政诉讼法》施行一月 昆明"民告官"仍难见官

“原先找被告单位领导不好找，只能见到法律文书和代理律师，现在在法庭上能见到被告单位领导。”今年5月29日，五华区人民法院开庭审理了一起行政诉讼案，由于一位市民死亡赔偿金的行政给付问题，他的家属将昆明高新区社保局告上法庭。民告官不是新鲜事儿，但让原告方颇有感触的是，开庭当日，被告席上除了委托律师外，昆明市高新区社保局局长作为被诉行政机关负责人也出庭应诉。

今年5月1日，新修订的《行政诉讼法》实施，亮点之一就是民告官要见官。一个月过去了，昆明的“民告官”案件有何新变化？

民告官不见官现象仍突出

对五华区法院而言，“民告官”见“官”已成为“新常态”，2009年，在五华法院和区政府法制部门的共同努力下，五华区政府出台了《五华区行政机关行政首长出庭应诉的规定》，规定行政首长必须出庭应诉，2010年五华法院就实现行政诉讼案件行政首长或副职领导出庭应诉率100%。如今，只要行政案件一来，五华区法院就会马上将诉讼须知、行政机关行政首长出庭应诉通知书送到行政机关。

但就全市而言，行政首长出庭应诉情况却并不乐观。昆明中院提供的数据显示，去年民告官案件中，“不见官”的问题比较突出，一审昆明行政机关行政首长应诉率不到10%。行政诉讼法颁布实施已经有20多年时间了，往往打官司的老百姓在法庭上要么面对空席的被告，要么全程都无法和被告交流，“民告官不见官”成了行政诉讼实践中面临的一个尴尬。

一位法官直言，“大多数情况下，站在被告席上的只有作为行政机关代理人的律师，他们不熟悉具体情况，遇到法院协调调解时，也不能当场拍板，反复开庭，浪费司法资源，也让起诉的老百姓怨声载道。”这位法官分析，行政机关对该项工作重视不够，法治观念不强，对行政权力接受司法监督有抵触情绪，放不下架子，“官本位”思想作祟，怕丢面子是应诉率低的主要原因。

新行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

如何理解“应当”一词？哪些情况属于“不能出庭”？这会不会成为负责人不愿出庭的借口？云南大学法学院院长陈云东就此解析，在法律术语中，不用“必须”一词，其实“应当”就是“必须”的意思，是属于义务性。不能出庭的情况要有正当理由，另外，新法也规定，无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。

行政机关负责人出庭应诉比例仍低

根据最高人民法院的司法解释，“行政机关负责人”为行政机关的正职和副职，正职即法定代表人，如果一个单位一个正职三个副职，该四人均能成为行政案件中的“行政机关负责人”。虽然法律规定了“应当”，但据记者了解，5月1日新《行政诉讼法》实施，全市法院新收行政案件数量增多，增幅达到200%以上，但行政机关负责人出庭应诉的比例仍然较低。

官员应诉，对于案件的解决起到什么作用？在陈云东看来，负责人出庭应诉有利于提升负责人的法治素养和法治水平。很多具体的行政决策行为都是行政首长做出的，出庭参与法庭审理活动，直接了解为什么会出现让行政相对方不满意的地方。促进后续行政、执法更加注重事实证据、法律依据和法律程序，将更有利于法治政府建设的不断深化。对群众而言，行政机关负责人出庭，可以感受到行政机关对案件的尊重和重视，和决策者当面沟通，有利于行政纠纷的实质性解决。

此外，作为被告一方，行政案件官员出庭应诉的表现，直接影响到是否能充分查清案件事实，最终影响到审判的公平公正和相应矛盾的有效解决。

沈宗紧是云南凌云律师事务所的律师，曾多次作为“民告官”案件中行政机关的诉讼代理人。他直言，负责人即使出庭，表现也乏善可陈，但往往是被动参与庭审，很多行政机关负责人既不了解案情，又欠缺诉讼能力和技巧。

事实上，除了像沈宗紧这样参与过“民告官”案件审理的律师，司法机关也重视到了这一问题。2014年，昆明中院与多部门联合建立“昆明市依法行政干部教育培训现场教学基地”，由法官、专家开班授课，培训官员应诉技巧，提升官员的依法行政能力。