网络支付监管：如何平衡效率与风险？

在7月31日，中国人民银行在官网发布了《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

第三方支付2000年左右在中国诞生，国家层面的监管始自2010年《非金融机构支付服务管理办法 》及其实施细则的颁布。“2010年的《非金融机构支付服务管理办法 》及其实施细则，实际上解决的是准入牌照的问题。新发布的征求意见稿，是对第三方支付进一步规范监管的一个起点，它主要是对效率与风险的平衡。”中国社会科学院金融研究所支付清算研究中心主任杨涛在接受网易科技采访时如此定位。

这个“平衡”引发了巨大的争议。新的征求意见稿主要针对第三方支付中的“网络支付”，这涉及到目前已经拿到第三方支付牌照的270家公司当中的100家左右，经过了十多年的高速发展，这些平台已经积累了数亿用户。征求意见的重点是对网络支付平台账户体系的监管，主要涉及到落实账户实名制、限制转账额度、对非支付功能的限制等内容。业界认为，如果这些规定成为现实，会大大限制网络支付未来的想象空间，这有可能阻碍有益的金融创新。

如何平衡效率与风险这对矛盾，这在未来可能会经历一个不断博弈和动态调整的过程。

争议在哪里？

对受到限制的每一个关键点，第三方支付企业都有自己的建议。

首先是实名制的规定。征求意见稿拟对第三方账户实行分类管理，分为综合类账户和消费类账户，分别要求进行五种和三种外部渠道对身份基本信息完成多重交叉验证。接受网易科技采访时，易宝支付CEO唐彬就认为，“对支付企业来说，安全毫无疑问是底线，但必须同时兼顾便捷和未来的创新发展可能，验证渠道可以考虑适当简化，并易于落地，同时建议对第三支付根据能力实施分类动态兼管。”

其次是限额，这是历来征求意见稿当中争议的焦点。此次征求意见稿已是第四版，比之前几个版本已经有所放松。尽管据媒体报道，绝大部分人的使用体验并不会受到影响，仅有1%左右、甚至不到1%的支付需求会受到影响；但是唐彬认为：“支付帐户不是银行帐户，没有利息，客户除非为了特别需要才愿意把大额的钱暂存在支付帐户，如双十一的时候，如果把钱先放在支付宝账户里，抢东西会很方便的，否则支付速度会变慢，又如在B2B支付场景中，因业务流程需要有时大额支付要暂留在支付帐户。＂其建议考虑到以上特殊情况，给用户和企业以选择。

此外争议最大的就是关于P2P托管。第八条规定“支付机构不得为金融机构，以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户。”这直接影响到支付机构目前为P2P提供的托管业务，这是支付机构目前收入的重要来源。中国的第三方支付机构虽然数量众多，但是由于竞争激烈利润极低，为了前期积攒用户量为日后变现打基础，很多企业都是贴钱在运行。

在2013年年初，汇付天下开创国内首个第三方P2P托管账户体系；同年年末，易宝支付也推出这项服务。截至2015年6月，汇付天下对接700家P2P公司，易宝支付对接600余家P2P公司，这两家公司在网贷平台托管市场占有率高达60%。目前，这一服务呈现出巨大的增长潜力：据网贷之家数据统计显示，截至2014年末，P2P行业累计成交量达2528亿元，是2013年的2.39倍。业界预计，3年内，这一市场规模将超过2万亿元。如果这一规定落地，第三方支付的这一业务将无法继续。同时，由于利润不高、不愿为频繁跑路的P2P平台提供信用背书等原因，银行对这一业务也并不热衷。

唐彬曾就这个问题专门接受过网易科技采访，他认为不能以出身论英雄，应当制定相应的服务标准，第三方支付平台和银行业金融机构谁能达到标准、客户选择谁，就让谁来开展相关业务。

“就支付功能本身而言，不应当把第三方支付机构和银行区别对待，毕竟银行业也是从支付发展而来的”，这也是唐彬对新的征求意见稿的最核心的关注所在。

监管的由来

在外界看来，央行支持金融创新的开明形象正日渐变得保守。但是事实上，对第三方支付进行更加严格的监管是必然。

杨彪曾于2007年至2012年的五年间担任中国人民银行上海总部金融服务一部支付结算处处长，负责占全国30%左右第三方支付机构的行政许可及日常监管工作。2012年，他完成了《中国第三方支付有效监管研究》一书，是中国第一本对第三方支付监管进行系统研究的著作。

杨彪曾在文章中简要地解释了第三方支付的运行原理。概括起来，在第三方支付出现之前，银行之间资金清算是通过央行实现的，一般都是大额的款项。电子商务的发展引发了单笔数额小、交易频率高的支付清算需求，如果每笔跨行的资金清算都通过央行完成，程序繁琐、成本太高。第三方支付平台在商户和商业银行之间搭建了一个平台，前端与商户对接，后端与商业银行对接，承担了部分类央行的支付清算的职能。这样就相当于，把大量支付清算的请求，在第三方支付平台的账户上先归集清楚，最后只要通过少量的跨行支付就可以完成大量小额资金的支付清算需求。

他指出，基于这样的运行原理，第三方支付机构会给金融体系带来一定的风险。首先，第三放支付机构承担了类央行的功能，但是其商业性和盈利动机较强，容易忽视风险控制。第二，由于其资金在银行并非实结算，有可能因为主客观原因最终无法完成清算，引发信用风险。第三，由于清算并非实时，平台事实上有相当的沉淀资金，在一定条件下可以产生货币创造效应，就像最初纸币的产生一样。当客户备付金可以游离于银行账户之外时，买方在交易初始注入第三方虚拟账户中的资金可以看作是存款，第三方支付机构利用这些沉淀资金进行放贷或投资可以看作是贷款和自营业务，这样，第三方支付机构就具有了银行业最基础的存贷款业务。这种货币创造机制游离于现有的监管体系之外，对货币政策和金融稳定造成了一定的影响。

此外，发表于2011年第4期《中国金融》杂志上的《防范第三方支付业务的洗钱风险》，其两名作者分别来自中国反洗钱监测分析中心和中国银联公司。其中指出，第三方支付存在潜在的洗钱风险。所谓洗钱，就是指将违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。当第三方支付机构参与结算业务时，会将一个完整的交易过程割裂成两个看似毫无关联的交易，第三方支付充当了买方的“卖方”和卖方的“买方”，使得无法确定这两项交易的因果关系，从而屏蔽银行对资金流向的辨识。

事实上，关于如何监管的研究，至少可以追溯到十年前。

在中国知网上，以“第三方支付监管”为关键词进行全文搜索，搜索结果超过47万条。关于这个问题的研究，从2006年之后就大量涌现出来。在金融界的核心期刊上，中国人民银行系统内人士，特别是中国人民银行上海总部的工作人员发表了不少这方面的讨论文章。

今年1月，中国人民银行研究局局长陆磊即在《中国金融》杂志上发表文章《第三方支付监管的有效性》，将构建第三方支付的有效监管概括为四项核心内容：消费者权益如何保护、沉淀资金如何监管、由第三方支付衍生的业务如何监管、对通过第三方支付进行的洗钱和恐怖行为如何监管。

杨涛表示，虽然对新的征求意见稿有很多争议，但是在当前特定的改革过渡期，对第三方支付进行更加严格一些的监管是必然的。从国际对比来看，中国过去对第三方支付的监管此前是最松的，目前支付行业的乱象、违规和洗钱风险较为突出，而且支付消费者也不完全成熟，这都使得对第三方支付的监管，在对效率与风险的平衡当中，转向风险控制优先。

如何平衡

总结起来，杨涛认为，新的征求意见稿基于风险控制提出的一些监管措施，对第三方支付机构的影响，主要是其在支付基础上的金融功能拓展。比如限额的规定，主要是影响到用支付账户完成其他金融功能；为了避免风险传递，不得为金融机构或从事金融业务的机构开立账户，对于P2P网贷、第三方理财等通过支付机构账户开展的资金管理有影响；“支付机构不得为客户办理或者变相办理现金存取、信贷、融资、理财、担保、货币兑换业务”，是在支付机构缺乏与银行类似的监管约束情况下，避免支付账户成为全功能“银行账户”，实现事实上的“金融混业”。

他认为，当然为了实现便捷与安排的平衡，征求意见稿的一些细节仍然可以商榷：

其一，是关于账户实名制的落实当中，综合类和消费类账户所需的外部验证，渠道并没有完全明确，应当予以明确，以保证现实当中可以操作。

其二，关于限额的规定，虽然此次已经比上一版征求意见稿有所放松，但是实际上究竟限额多少是比较合适的，缺乏有效的评估，额度的确定很大程度上是监管双方讨价还价的结果。将来应该发挥行业协会的作用，对于消费者的实际影响，提供更多更加科学的数据支撑。将来随着外部条件的完善，监管部门更多是提供严格的外部监管环境，支付企业自然就会采取交易限额等风险控制机制。

但是总体而言，杨涛认为，新的征求意见稿对于目前处于制度空白区的某些依托支付账户的互联网金融活动，确实会产生一定影响，但是这些影响不会妨碍金融创新的大局。从全球来看，第三方支付承担的功能都只是小额支付通道，只有在中国突破了小额支付，承担了以支付为基础的其他投融资功能、承担了一部分的清算功能，从而造成大量的资金沉淀。这些是由过去中国金融体系服务不到位造成的。“但是，这是短期现象。从长期来看，随着支付清算市场开放、民营网络银行的逐步探索、再加上利率市场化改革，像余额宝一类的理财产品的吸引力会慢慢下降，第三方支付机构的功能可能会回归到小额支付上去。”他建议，“在此过程中，根据不同支付机构的内控能力、规模特征差异，可以考虑实施分层的监管机制，实现良币驱逐劣币”。

同时，杨涛认为，随着支付行业秩序的进一步规范，则仍需回到支付效率优先。对于支付风险控制与便捷体验这对“跷跷板”，监管部门应及时根绝环境变化进行调整和优化，对于银行与支付企业的关系，也更多依靠市场机制来解决。

“过去欧美对于非银行支付机构的监管都比较严格，比较而言我们则相对宽松。去年以来，美联储和欧央行都更加重视提升支付体系的效率问题，并更加积极地应对移动支付等新兴电子支付的挑战。”他说。