精准扶贫再放权

精准扶贫再放权

扶贫的效果，不仅在于投入的资金数量，也要看资金的使用效率。2015年，将通过下放审批权限、调整考核指标来进一步推动精准扶贫。

文/《瞭望》新闻周刊记者　王仁贵

2014年，中央财政安排专项扶贫资金433亿元，比上年增长10%。而相关部门围绕着扶贫开发十大重点工作的投入，粗略估算则接近3000亿元。随着扶贫攻坚工作被置于越加突出的位置，近年来中央对扶贫开发的投入逐年递增。

“但从各方面反映的情况看，群众没有完全从中受益，仍存在中途截留、‘跑冒滴漏’等问题，腐败案件多发。”日前，权威人士在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，个别省份2013年10月就拿到中央提前下达的2014年专项扶贫资金，但到2014年9月，资金仍趴在省财政上，导致县里的扶贫工作因为缺乏资金无法推进。

本刊记者从权威部门了解到，围绕着提高扶贫资金的使用效率，深入推进精准扶贫，从2015年起，除个别不适合下放审批权限的外，绝大部分项目审批权限都要下放到县，由县级政府依据中央和省级资金管理办法规定的用途，自主确定扶持项目。“对项目审批权限下放到县的资金，中央、省、市相关部门要及时清理有关规定，不得以任何名义限制县级政府自主确定资金扶持项目。”权威人士说。

与此同时，扶贫资金的使用也将不再是低效高效一个样，而是要加强对扶贫成效的考核。本刊获悉的权威信息是，扶贫工作考核指标将大幅调整，正式考核也将于2015年起实行。

审批权限下放到县

在此前召开的全国扶贫开发工作会议上，国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富透露，2014年，各级财政继续加大扶贫投入力度，中央财政安排专项扶贫资金433亿元，比上年增长10%。28个省份省级财政预算安排扶贫资金265亿元，比上年增长27.3%。

扶贫专项资金之外，自2013年中央确定十大扶贫重点工作后，相关的投入更是巨大。从2014年的情况来看，不完全统计，村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等十大重点工作投入资金就接近3000亿元。

随着扶贫资金投入的不断增加，扶贫资金的使用效率却未必尽如人意。比如偏离基层实际，由上往下批项目拨资金，给基层造成了“口渴吃肉”的烦恼。或是盲目分派一些工程项目，建成后就闲置浪费。

“过去资金的用途、标准等都规定好了，但地方差异太大，很难落实。”中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵在接受《瞭望》新闻周刊采访时说。

扶贫资金“撒胡椒面”的情形也不少见。一位曾多次参与扶贫资金审计的干部告诉本刊记者，在一些贫困面大、贫困程度深的地区，扶贫资金散发到贫困村后，什么事情也干不成。为了集中资金干成一些项目，一些乡镇就把资金集中使用，并在不同村之间轮换扶持。

“严格按规定去审计，这实际上也有违规之嫌，但不这么干资金根本无法发挥效益。所以，只要是资金确确实实用在了老百姓身上，资金打包使用没有超出同一大类的范畴，也没有被挪作行政开支等，我们也将其视为合规。”该干部说。

扶贫资金的截留和“跑冒滴漏”同样不容忽视。根据2013年审计署公布的对6省19县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果，违法违规问题金额达2.34亿元，占抽查资金额的18.4%。这些扶贫资金有的被个人侵占，有的被虚报冒领或挤占挪用，有的被用于修建形象工程。此外，还有2.27亿元扶贫资金闲置1年以上。143名相关责任人因此受到处理。

针对这些问题，为增强扶贫资金使用的针对性，自2015年起，扶贫项目审批权限原则上下放到县，省市两级将主要精力放在资金和项目监管上。不适合下放到县级政府审批的项目，各省、自治区、直辖市人民政府于2015年6月底前报国务院备案。对项目审批权限下放到县的资金，中央、省、市相关部门要及时清理有关规定，不得以任何名义限制县级政府自主确定资金扶持项目

放开项目审批的同时，将进一步提高资金使用精准度，加强扶贫资金的监管。目前，精准扶贫机制已初步建立。全国已完成贫困识别、信息录入等工作。未来将把资金使用和建档立卡结果相衔接，切实使资金直接惠及扶贫对象。

“要将项目细化到建档立卡贫困村贫困户。每个县都要建立扶贫项目库，加强项目实施情况和效益监测。审批权限下放到县后，必须加强监管，管好项目，用好资金，让资金项目更好发挥效益。”刘永富说。

四方面调整考核指标

提升扶贫资金使用效率的另一重要抓手则是考核“指挥棒”的指引。“如果扶贫工作干好干坏一个样，没有一个判断的标准，那就难以提高扶贫资金的使用效率，也难以落实中央提出的精准扶贫要求。”汪三贵说。

根据扶贫开发新十年纲要要求，国务院扶贫开发领导小组于2012年1月印发了《扶贫开发工作考核办法(试行)》(以下简称《办法》)，对各地各部门落实纲要确定的目标任务进行考核，同时指导各省对市县开展考核。

这一举措在推动地方落实扶贫开发责任，加大投入力度，改善贫困地区基本生产生活和基本公共服务条件，增加贫困户收入等方面发挥了积极作用。

但权威人士表示，按照精准扶贫的要求，考核存在重点不突出、导向不明、指标偏多等问题，同时由于条件不具备，中央和国家机关未进行考核。

本刊记者从有关人士处了解到，在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》制定的过程中，国务院多个部门就启动了《办法》修订工作。目前《办法》修订稿已基本达成一致意见，有望于近期印发，并自2015年起正式实行。

权威人士介绍，考核办法主要从四个方面进行了修改。

一是调整考核对象。新《办法》只对28个有扶贫工作任务的省份进行考核。市县两级考核由各省份参照办法研究制定。对中央国家机关相关部门的考核另行研究。

二是建立以结果为导向的考核机制。主要考核减贫目标的实现程度和扶贫成效，强化考核结果运用，奖励先进，引导各地做好扶贫工作。

三是精简考核内容和指标。将原《办法》的组织领导、经济社会发展、扶贫工作实施和扶贫工作管理四大类，调整聚焦为减贫成效、基本生产生活和公共服务条件改善、投入和管理三大类。考核指标由原来的44个减少到24个，减少20个。

四是提高考核时效性。原《办法》要求每年8月31日前完成考核工作。考虑到考核结果的使用都在第二年年初，新《办法》明确在每年1月31日前完成对上年的考核工作。“在修订的过程中，有一些部门认为1月底就完成考核，数据可能出不来，希望将考核时间延迟到3月底。但为了有效使用考核结果，目前还是倾向于在1月底完成。”权威人士说。

对于此举的意义，汪三贵表示，过去地方政府都把重心放在经济发展上，而这样的考核就把重点放在了贫困人口的受益状况上。这有助于推动地方政府调整工作的重心和精力，增强地方政府扶贫开发工作的责任感和紧迫感，调动其参与扶贫开发工作的积极性和主动性，巩固和发展大扶贫格局。

仍需深化三大举措

目前，新的大扶贫格局开始形成，但要进一步落实中央提出的精准扶贫战略，研究人士认为，需要深化业已推行的三大扶贫举措。

一是要打好精准扶贫基础。建档立卡和驻村工作队是实施精准扶贫战略的两项基础性工作。但从目前的情况看，有些省建档立卡基础不牢，出现农民人均纯收入低于1000元甚至几百元的户不少，没有劳动能力的“单身户”占比很大。数据失真，将给精准帮扶带来偏差。

在汪三贵看来，这是下一步推进扶贫工作面临的难点。除了水分的因素外，他认为技术难题也是数据失真的原因之一。在建档立卡时，主要是中央部门设定一个收入标准，然后地方去摸底，但是地方上缺乏数据基础，各家各户的情况都不一样。国家统计局在统计收入时，抽样调查也只有6万多户。所以建档立卡工作更多是通过民主评议等，从多个维度来判断贫困程度。

针对这方面数据不够准确的情况，刘永富也表示，2015年，重点要对建档立卡数据进行倒查、抽查，挤出水分，夯实基础。此外，要研究制定健全干部驻贫困村帮扶机制的指导意见，明确职责任务，实现制度化和规范化管理。不仅要做到每个贫困村都有工作队、每个贫困户都有帮扶责任人，而且要建好用好服务好，切实发挥精准扶贫生力军、催化剂作用。

二是片区县和重点县政策协调需深入研究。2011年，国家划定连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，行业部门陆续出台了面向片区的扶持政策，引起了重点县的攀比，纷纷要求划入片区。从实际看，没有进入片区的152个重点县中，革命老区县占了50%以上，而在片区县中只占35%。有的部门在出台片区县政策时，有些政策适用范围涵盖重点县，效果很好。未来片区县和重点县政策如何统筹，需有关部门予以明确。

三是行业政策需进一步瞄准扶贫对象。研究人士表示，行业政策是支持扶贫的重要政策，发挥着重要作用，但也存在指向不够准确的问题，特别是在涉及到民生项目时，有些只能指向贫困地区，很难到贫困村贫困户。这主要是因为以前没有进行贫困识别，难以做到精准化，现在已经识别了贫困村和贫困人口，行业部门在新制定针对贫困地区特别是到村到人政策的过程中，宜明确向贫困村、贫困户倾斜。对以前已出台的相关政策，也要逐步调整瞄准扶贫对象。