管理体制改革为全域旅游发展提供支撑
在日前召开的全国全域旅游创建工作现场会上，国家旅游局局长李金早提出了对发展全域旅游的几点忧虑，其中对于体制改革，尤其是对成立旅游发展委员会的论述，可谓一针见血、切中肯綮。“很多市、县都设立了旅游发展委员会，这是个好事，下一步还会有许多地方跟上来。但是，如果不能实质性地推进旅游发展理念的转变、发展模式的转变和发展机制的转变，那么，从旅游局到旅发委就只是牌子的更换，对旅游的发展、对全域旅游的推进就起不到应有的作用。”
长期以来，我国大多数地区采取传统的旅游局模式，将旅游部门的职能局限于行业管理，旅游资源归属多个行业主管部门，部门职能不协调、不衔接、不匹配，使产业在深度融合、统筹对接、有效监管等方面存在诸多困难，面临着“大产业，小部门”的现实困境；条块分割、多头领导、各成体系，使许多旅游企业资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，造成滞阻和脱节。这阻碍了权责统一、精简高效的旅游统筹协调工作机制和统一规划、统一开发、统一保护、统一管理的旅游产业区域发展运行机制的建立，与旅游产业深度融合的趋势不相称。
在全域旅游发展大背景下，改革旅游管理体制与当前旅游产业深度融合的趋势相符，是顺应全域旅游改革的关键举措，是经济新常态下旅游业快速崛起的大势所趋。全域旅游是发展理念的创新、发展模式的革命，发展路径的根本转变需要以整合为核心，创新旅游管理体制，逐步实现旅游行业管理向部门协调转变、向职能整合转变、向制度保障转变。通过改革创新全域综合统筹发展的领导体制、旅游管理的综合协调机制和旅游综合执法机制，发挥体制改革、机制创新的保障作用，为全域旅游纵深发展保驾护航。
当前，由旅游局向旅发委的改革渐成潮流。从2009年海南旅游局更名以来，至今已有近10个省份将旅游局更名为旅游发展委员会。从旅游局向旅发委的转变，一是由政府直属机构调整为政府组成部门，也就是从政府的下属机构升级为政府的一部分，工作职能进一步强化、地位进一步提升。二是原有旅游发展规划制定、旅游市场监管、旅游品牌营销等职能不变，综合协调职能进一步增强。一些主要部门负责人在旅发委兼任副主任，嵌入领导集体里，有助于实现更为系统的决策，有效协调涉旅相关部门形成合力。
在体制改革过程中，为规避“换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念”的隐忧，笔者认为，应着重做好以下几点：
一是表里如一、外围突破。旅游行政管理体制既有“表”的改革，也有“核”的改革。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能转变则是改革内核。从旅游局向“旅发委”的改革，部分地区还停留在表面名称改变、核心职能变化不大的阶段。职能分散、审批程序复杂、多头管理情况依然突出，旅发委的综合协调职能未能得到很好的发挥。与旅游大产业相比较，改革后的旅游行政主管部门仍是个小部门。未来改革推进的程度，很大程度上不取决于处在内核的旅游主管部门，而是在于基础设施建设与公共服务提供的外围部门。如何让这些部门理解旅游法、理解旅游产业融合，将旅游产业融合和本职工作有机结合，并使之制度化、可问责化，还需下大力气。
二是因地制宜、循序渐进。旅游行政管理体制改革应当与地方旅游业发展情况相适应。不能仅仅是为改革而改革，或是简单照搬照抄其他地方经验，而是要以强化市场机制作为改革的方向，明确改革重点和优先顺序，明晰职能转变要从哪些方面着手，以充分适应全域旅游下市场发展的需要。有的地方在保留或撤销传统旅游局的基础上，成立级别更高的、整合各部门功能的旅游委员会等模式，同样值得借鉴。如成立半实质执行机构的杭州模式，在原有旅游局职能的基础上成立旅游委员会，赋予旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能。
三是强化激励、财权保障。继续完善已有奖励措施，如对成立旅游发展委员会的省区给予资金奖励，在有关旅游重大活动和建设项目资金等方面给予优先安排等。此外，可借鉴云南等地经验，在拓展部门层次、增加事权的同时，赋予与之对应的财权。如云南省旅发委掌握着旅游财政大权，省旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上，从2013年起每年再增加1亿元，到2017年达到7亿元；旅游宣传促销经费在2000万元的基础上，从2013年起每年增加1000万元，到2017年达到7000万元；各地州市县的旅游总体规划、“十三五”旅游规划、旅游城市综合体规划、智慧旅游等费用都需要到省旅发委申请，而这些资金的审批、下放和核查都由省旅发委监控，这有利于由上到下、由省级到州市逐步推进基层旅游管理体制改革。
四是目标清晰、推进有力。当务之急要积极推动“1+3+N”的旅游管理体制创新。“1”是推动建立综合协调性强的旅游管理机构，“3”是推动设置旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等专门机构，“N”是推动建立与各部门职能相互包容衔接的各种旅游发展制度。要紧紧依靠当地党委政府，推动旅游改革创新。旅游体制改革创新不是由旅游部门牵头的改革，而是由地方政府主导。要取得实效，必须在党委政府的统一领导下，将相关部门力量整合起来，共同研究哪些问题阻碍了旅游业的发展，如何突破和协调现有利益格局，通过科学合理的制度安排为旅游业持续健康发展提供强大支撑。