杨杰局长在2015年省局党组中心组第四次集中学习会上的讲话

加强研究 积极主动全面科学做好“十三五”规划编制工作

省政府副秘书长、省食药监管局局长  杨  杰

2015年5月26日

同志们：

根据省局党组工作安排，这次中心组集中学习的主题是学习贯彻省“十三五”规划领导小组会议精神，研究部署我省食品药品安全“十三五”规划编制工作，努力开创监管事业新局面。下面我讲三点意见：

一、深化分析，全面理解和把握食品药品安全监管工作基本形势

“食品安全是天大的事，药品安全是人命关天的事”。食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的重要利益问题之一，既是保障和改善民生、创新社会治理的重要基础，又是维护社会和谐稳定、全面建成小康社会的应有内涵，更是对党的执政能力和国家治理能力的重大考验。改革开放以来，我省现代化建设取得举世瞩目的成就，经济社会快速发展，食品药品产业迅速壮大并成为国民经济重要支柱产业，较好地保障了人民群众饮食用药基本需求，为人民生活从温饱不足向总体小康迈进作出了突出贡献。进入新世纪以来，人民群众对美好生活有了更高期待，饮食用药需求正在经历从量到质的深刻变化，由“吃得饱饭、吃得着药”迅速转变为“饭要安全营养、药要安全有效”，保障食品药品安全已经进入了一个全新的时代。

党中央、国务院历来高度重视食品药品安全，将之摆上十分重要的位置，纳入公共安全体系进行部署。十八届三中全会进一步提出完善统一权威的食品药品安全监管机构、保障食品药品安全，对食品药品安全工作提出了更高要求。在各地、各有关部门的共同努力下，我省食品药品监管体系进一步完善，监管能力进一步提升，食品药品安全形势保持了稳中向好的态势。

当前，我省改革处于攻坚期和深水区，社会稳定进入风险期。经济社会快速发展的同时，公共安全体系建设相对薄弱。食品药品安全监管体系滞后于产业发展、监管需要，加之社会诚信道德失范、社会需求层次提升、社会心态焦虑、消费者风险认知偏差等多种因素交互影响，我省食品药品安全水平和监管能力与中央要求相比、与人民群众期待相比仍有不小差距。一些不安全因素仍然长期存在于食品药品供应链的全过程，影响食品药品安全的一些深层次问题尚未解决，专业化的食品药品安全监管工作缺乏专业化的队伍、机制制度和能力来保证，风险高发和矛盾凸显的阶段性特征十分明显。

从产业的角度看，我省食品药品产业基础较为薄弱，产业规范化、规模化、集约化程度低，各类监管对象多、小、散、乱，监管难度大。同时，行业诚信自律机制不健全，生产经营者“无知、无良、无法”问题突出，部分企业及从业人员自律意识不强、道德素质不高、质量安全意识和法律意识淡薄，诚信缺失，逃避监管，个别甚至见利忘义、故意违法犯罪。

从监管的角度看，监管能力建设尚不能满足实际需要，距离实现国家治理能力现代化的要求还有较大差距。 一是统一权威的监管体系尚未形成。 党的十八大决定改革完善食品药品监管体制，但部分地方改革进展缓慢甚至出现动摇、反复。各级行政监管队伍、监督执法队伍和技术支撑队伍不够完整，难以适应食品药品安全监管专业性强的特征，亟待建立统一权威的监管体系。 二是最严格的全过程监管制度尚未形成。 相关法律法规亟需修订完善，配套规章制度和相关标准仍不完整。法规标准对生产经营行为的规范指导作用还不够，对违法行为的惩处打击力度还不强，监管机制难以适应新形势下监管需要，亟需改革完善提升。监管手段亟需从以检验检测为主向检验检测和现场检查并重转变。 三是适应实际需要的监管保障能力尚未形成。 机构改革后，食品药品监管系统面临巨大的监管压力。各级食品药品监管机构特别是基层监管机构普遍经费不足，人员数量少、专业素质偏低，检验检测、检查核查、监测评价等专业技术支撑能力较弱，基础设施、装备配备、信息化监管水平落后，解决食品药品安全问题的物质基础依然薄弱。 四是多元化监管格局尚未形成。 目前政府、市场、社会的关系没有完全理顺，食品药品监管仍然主要是以政府监管“一条腿走路”，行业自律作用尚未有效发挥，企业主体责任尚未完全落实，社会监督力量尚未充分激活，食品药品安全尚未实现社会共治。“十三五”时期将是我省食品药品安全监管爬坡过坎的关键阶段，必须持续加大工作力度，提高保障能力，不能有丝毫松懈。

二、提高认识，深刻理解和把握“十三五”规划编制工作重大意义

食品药品安全规划是全省加强食品药品监管工作的战略性、纲领性文件。实践证明，食品药品安全重大难题的破解、重大部署的推进、重要任务的落实，都离不开规划强有力的引领和支撑。“十三五”时期，是食品药品监管开创新局面的新的起点，是监管事业创新发展的战略机遇期，是机关能力全面提升的关键时期，同时也是食品药品安全问题“多发期”和监管能力“薄弱期”两碰头的特殊时期。面对依然复杂严峻的食品药品安全形势，面对新任务、新要求，我们必须广开视野、站在全新的高度，切实提高思想认识，科学研判发展趋势，全面科学编制好“十三五”规划。

（一）要站在全面深化改革的高度来深化认识。十八届三中全会通过了全面深化改革的决定，诸多内容涉及食品药品监管工作，省委、省政府也陆续出台相关决策部署，为了确保深化改革举措落到实处，要求我们务必结合监管实际，统筹运用好市场和监管两个武器，重点围绕深入推进体制机制和制度建设、加快构建食品药品安全治理体系等改革部署，研究好、编制好中长期规划，用规划促进食品药品监管改革的深化。

（二）要站在全面推进依法治国的高度来深化认识。坚持依法行政，是贯彻落实四中全会精神的要求，更是我们加强食品药品监管最管用、最直接、最有利的保障。国家局新修订了医疗器械监管条例，启动了药品管理法等法律法规修订工作，加之《食品安全法》的颁布实施，为我们编制好“十三五”规划提供了强有力的法律依据。我们要在“十三五”规划编制中，体现法治理念和法治思维，用规划促进监管法规的贯彻落实，努力形成办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好的法治环境。

（三）要站在维护公共安全大局的高度来深化认识。食品药品安全涉及面广，群众聚焦、社会关注度高，这就要求我们务必坚持问题导向，以规划来推进监管难题的破解，以规划推进各类风险隐患的解决，以规划推进监管措施和手段的强化，以规划推进监管能力的提升，以规划推进最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的落实，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

（四）要站在适应经济发展新常态的高度深化认识。2014年底，全省经济工作会议关于云南省8个特殊情况的研判和10大任务的部署，以及省委《关于深入贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神闯出跨越式发展路子的决定》，打造云南升级版，对新常态下做好食品药品安全工作提出了全新的定位和要求。食品药品安全规划既要加强与云南省总体规划的衔接，还要加强与产业发展规划的衔接，统筹发挥政策引导、监管保障和市场在资源配置中的决定性作用，建设法制化市场环境，助推产业提质升级。

（五）要站在应对食品药品新挑战的高度来深化认识。在全省机构改革基本到位的情况下，事业单位改革、县市区机构改革又客观而现实的摆在我们面前，已知和未知困难前所未有，艰巨复杂，机构改革、职能定位、制度建设和运行机制等仍然任重道远。加之，监管领域出现更多新技术、新产品、新业态、新模式，生产经营小型化、多样化、智能化、网络化，与传统的风险隐患交织在一起，对我们现有的监管理念和手段形成了巨大的挑战。“十三五”规划不是“万能钥匙”，但是我们必须准确把握食品药品产业发展的总体趋势、监管体系的新情况，以发展的眼光、前瞻性的思路、主动出击的态势、责任担当的气魄，通过“十三五”规划编制，推进监管模式的优化，引领监管改革，闯出新路。

三、统筹兼顾，认真理解和把握规划编制的基本要求

“十三五”规划要把食品药品安全置于国家向西部倾斜开放新格局中加以谋划,围绕“科学发展,富民兴滇”总任务,深入落实西部发展战略。按照完善统一权威高效的食品药品安全监管体系、保障食品药品安全的总要求，坚持监管为民、效能监管、综合施策、全省控制，推进食品药品治理体系和监管能力专业化、现代化，保障群众饮食用药安全。规划编制中，要遵循6条基本原则：

（一）以人为本，监管为民。以“社会认可、群众满意”作为食品药品监管工作的出发点和落脚点，更好地维护公共安全、促进社会和谐稳定。

（二）依法监管，公正透明。完善食品药品法制体系建设，强化执法队伍建设，健全执法机制，做到“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”。坚持公开、公正、透明执法，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。

（三）政府主导，社会共治。加快构建统一权威、科学高效的食品药品安全综合治理体系，充分发挥市场机制和社会监督的作用，鼓励和调动社会力量广泛参与监督，加快形成“企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障”的食品药品安全社会共治格局。

（四）权责一致，分级负责。理顺各级监管职责和关系，坚持能力与事权相匹配。

（五）改革创新，科学监管。强化新技术在食品药品监管领域的应用，通过科技创新改进传统监管手段，提高监管效能，加快专业人才培养，提高监管队伍能力组织，全面推进专业化监管。

（六）项目带动，重点突破。针对能力建设滞后的短板，按照事权财权匹配原则，集中资源投入，加快提升技术支撑、基层监管、信息化监管和服务、应急处理等方面的能力。

同时，要正确处理好规划编制工作中政府与市场、统筹全局和突出重点、前瞻性和操作性这“三个关系”,让规划更加适应时代要求,符合发展规律,反映群众意愿。要简化市场领域的规划,强化规划对市场的规划引导,实化政府主导领域的规划,使规划真正成为“市场投资指南”和“政府决策依据”;要树立更加宽广的规划视野、全局“一盘棋”的规划思想和问题导向的规划方法,在规划编制中抓住关键、突出重点;要强化规划的前瞻性,突出规划的针对性,使规划成果既是“宏伟蓝图”,也是“操作手册”。相关处室要扎实开展前期研究及调研工作,坚持民主公开,加强衔接协调,不断探索创新,强化组织保障,高质量完成我局食品药品“十三五”规划编制工作。

四、打牢基础，全面加强监管“十大体系”建设

全省食药监系统要紧紧围绕省委、省政府中心工作，以编制“十三五”规划为统领，抓改革、促发展、打基础、谋长远、提能力、保安全，着力加强基层监管体系、法规体系、行政审批体系、检验检测体系、信息化体系、稽查体系、应急体系、诚信体系、社会共治体系、人才体系建设，全面提高监管能力和水平，切实保障全省人民群众饮食用药安全，保持和发展全省食品药品安全形势持续稳定向好的良好局面。

（一）加强基层监管体系建设，夯实监管基础。构建横向到边、纵向到底、健全完善的监管网络体系，是保障食品药品安全的基础和前提。要以“十三五”规划编制为契机，积极推进各级党委政府主体责任的落实，继续推动省局与州市政府、省厅局签订合作协议。要深入调研，抓好试点，进一步落实县市区政府的责任。继续推进食品药品安全示范县、示范乡镇创建工作。积极争取支持，努力在不断健全基层监管机构、不断延伸监管触角、不断扩大监管队伍上下功夫，主动作为，破解难题。要积极推动县市区政府购买服务，在乡镇配备协管员、在行政村配备信息员。尤其是针对县区机构改革和事业单位改革的新情况，要深入研究改革后行政管理体制、监管运行机制等重点问题，继续指导推动乡镇监管所建设和省级事业单位改革工作，确保食品药品监管职能不弱化，要细致深入做好干部职工思想政治工作，坚定信念信心，切实做到思想不乱、人心不散、干劲不减、工作不断。

（二）加强法规体系建设，为监管提供法制保障。健全完善的法规体系是实现食品药品监管有法可依、提高依法行政水平的必然要求，是提高食品药品监管能力和水平的制度保障。要加强食品、药品地方法律法规建设。健全预防为主、风险管理的机制，明晰法律责任，完善执法依据。要继续推进食品、药品安全标准建设。全面完成标准的清理整合工作，配合卫计委做好食品标准的制定，建立并完善药品标准淘汰机制，完善监管技术依据。要进一步健全依法决策机制。建立公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等贯穿全程的重大行政决策机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，确保各项重大决策科学合理。要进一步规范执法行为，建立执法全过程记录制度，完善行政执法责任制、责任追究制、重大案件合议制等，强化行政执法监督检查，不断规范行政执法行为，确保全系统行政执法水平继续走在全省前列。

（三）加强行政审批体系建设，提高依法行政能力。推进行政审批制度改革、完善行政审批体系，是转变政府职能、改革行政体制的重点任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是当前全面深化改革的关键环节。要进一步取消、调整和下放行政审批事项。要按照国务院和省委、省政府行政审批制度改革的部署和要求，严格控制新设行政审批。认真清理非行政许可事项。对依法必须保留、设立的审批事项，向社会公开目录清单。坚持应减必减、该放必放的原则，对可以下放、委托基层行使的事项，要尽量下放,同时要加强管放结合。要进一步加大行政审批工作的公开性，增强透明度，让权力在阳光下运行。进一步优化创新行政审批方式，提升行政审批效率。

（四）加强检验检测体系建设，为执法提供技术支撑。积极构建以省级检验机构为龙头、州市检验机构为骨干、县级检验为支撑、社会检验为补充的检验检测体系，是食品药品监管的重要技术保障。积极探索组建食品检验检测集团。开展研究，新建食品检验检测大楼的可行性。组建食品药品检验检测研究院。省局各相关部门要加强督查指导，在抓紧实施在建项目、继续跟进中央投资计划的基础上，突出抓好省、州市两级医疗器械检验检测机构建设，继续推进县级检验检测资源整合项目，全面提升检验检测能力，建设一批具有国内领先、省内一流水平的食品药品监管重点实验室，推动形成一批具有技术辐射功能的区域性检验检测中心。省政府已明确从2015年至2020年，省财政每年安排5000万用于食药系统食品检验检测能力和信息化建设，要切实用好资金。积极争取总局支持补助实施“国门食品安全建设工程”，提升我省25个边境线食品检验检测能力。以问题为导向，继续做好食品药品监督抽检工作，加强问题产品的处理和信息公开工作。同时，要加强检查核查工作，重点建立专职检查员队伍，实现监管队伍的专业化；加强技术审批工作，形成统筹协调、分工合作、有序运行的技术评审支撑体系；加强监测评价工作，主动监测，重点加强市、县级监测评价机构和队伍建设。

（五）加强信息化体系建设，为监管提供科学手段。加强信息化监管体系建设，是食品药品监管部门以先进的网络技术、信息技术践行科学监管，以信息化促进监管科学化，转变监管方式和手段，降低行政成本，提高监管效率的根本途径。要积极推进网络基础设施建设、信息化监管项目建设。按照《云南省食品药品监管系统信息化建设指导意见》、《云南省食品药品监管信息化建设规划方案》，加强信息化监管网络建设。监督执法移动终端配置，建设省级监管数据库，建设覆盖省市县、辐射乡镇的突发事件直报系统和食品药品安全舆情检测网络。加强信息化监管平台建设。加强省级数据交换中心建设，加快完善评审审批信息化系统、稽查业务管理系统、监管统计系统、重点食品电子追溯系统。加强供应链安全信息追溯。对重点产品实行追溯管理。加强信息化网络监管队伍建设。建立一支业务、技术、法规精通的网络监管队伍，深化对信息监管数据的挖掘，加强对食品药品交易第三方平台的监管，加大对违法网络销售的打击力度。

（六）加强稽查体系建设，严厉打击违法犯罪行为。食品药品稽查体系是食品药品监管的一把“利剑”，是食品药品监管部门保持高压态势，重拳出击，严厉打击食品药品违法犯罪行为，保障人民群众饮食用药安全的重要手段。要加强省、市（州）、县三级行政执法，完善分级监管、层级管理的科学运行机制。要健全完善个案突破、整体推进，一地突破、全省联查的稽查办案机制，循线深挖、追根溯源，全环节打击食品药品违法犯罪行为，使严惩重处违法犯罪行为成为食品药品治理常态。积极争取成立投诉举报中心。推动在公安部门成立打击食品药品安全犯罪的专门队伍。加强行刑衔接，完善信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，采取各种法律制裁手段，最大限度地遏制和打击食品药品违法犯罪活动。

（七）加强应急体系建设，提高应急处置能力。健全完善应急体系建设是有效开展食品药品安全应急救援的重要保障，是提升食品药品安全保障水平的重要内容，也是实现社会和谐稳定的需要。要完善应急管理决策机制。建设集检测预警、应急处置、社会动员、信息通报为一体的决策系统，充实应急专家库和应急队伍建设，提高跨部门、跨区域的应急处置联动协调能力建设。规划建设省局应急装备体系，配备一批移动指挥车、检验检测车、后勤保障设备。要加强应急演练。编制食品药品安全突发事件处置规程、指南，各州市不定期开展应急演练及培训工作，提高处理突发事件案的能力。要提高应急保障反应能力。重视应急物资储备和应急装备配置工作，尤其是保证急救食物、药品储备，畅通应急药品、医疗器械的供应渠道的畅通，提高应急检验检测技术。

（八）加强诚信体系建设，落实企业主体责任。安全的食品药品不是检验检测出来的，而是生产出来的，安全源于企业的自律、经营者的良心、社会责任的担当。要进一步落实企业的主体责任。提高食品药品企业主体责任意识，鼓励引导建立符合各自实际的质量管理体系，完善行业重要岗位职业大典和标准，提高从业人员素质。要加强信用记录建设。完善食品药品行业信用和从业人员信用档案，推进信用信息各部门机构间共享，建立推行黑名单制度和信用报告制度。要探索建立诚信状况档案与市场挂钩机制。鼓励社会资源向诚信企业倾斜，建立食品药品安全保障激励机制，加强对失信企业和人员的曝光和惩处力度，用市场机制倒逼企业守法经营。倡导推行食品安全责任保险制度。推进成立各类食品药品行业协会，加强行业自律。

（九）加强社会共治体系建设，努力形成监管合力。食品药品安全是一个社会问题，要充分发挥监管主体、市场主体、消费主体等方面的作用，需要政府、企业、个人及全社会共同担当起净化食品药品市场环境的责任，着力构建食品药品安全社会共治格局，形成强大的监管合力，打一场食品药品安全的人民战争，才能从根本上有效解决。要深化政府信息公开工作。扩大食品药品安全监管等信息公开范围，利用好新兴媒体资源，拓宽信息渠道。健全公众参与监督的激励机制。畅通投诉渠道，落实举报奖励专项资金，强化举报人保护，发展基层食品药品安全监督员和信息员队伍，做好食品药品安全群防群控。发挥社会组织作用。推动行业自律、落实主体责任。通过政府购买服务等方式，发挥食品药品安全检验等市场专业化组织的作用，理性支持食品药品安全维权和公益诉讼工作。加强宣传教育和舆论引导。构建立体化新闻宣传和联络员队伍，重视新兴媒体，开展移动化、可视化的科普载体，支持新闻媒体开展舆论监督，积极普及提高公众食品药品安全知识和素养。依托新华社云南分社、省广电局，研究组建食品药品舆情分析中心。继续联合省新闻办、团省委做好宣传和志愿者工作。

（十）加强人才体系建设，打造高素质监管队伍。事业兴衰，关键在人。建设一支高素质的食品药品监管队伍，是提升食品药品安全保障水平的重要保证。要发挥党组中心组理论学习带动作用；建立全系统每月知识讲座制度；继续做好干部在线学习、干部学历教育，鼓励干部职工参加硕士、博士研究生学习；选派中青年干部参加省委党校、省直机关工委等理论培训，夯实干部职工思想政治素质和理论水平。继续办好云南食品安全管理学院和食品安全研究院，积极推动成立滇西应用技术大学药品学院。要通过多形式多渠道开展业务培训，按照分级培训原则，重点抓好省局、州市局年度培训工作，提高全系统干部的综合素质。加强后备干部培养，继续做好选派干部赴总局和州市局挂职工作。要坚持正确的用人导向，配齐配强各级领导干部。要进一步加强思想建设、组织建设和作风建设。按照“三严三实”、“忠诚干净担当”、中央“八项规定”和厉行节约、反对“四风”的要求，着力加强政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉政纪律、群众纪律教育，营造风清气正、团结干事、包容和谐，主动作为、敢于担责、狠抓落实的工作氛围，努力打造一支讲政治、守纪律、听指挥，业务强、工作实、作风好的高素质食品药品监管队伍。

五、强化领导，切实抓好“十三五”规划编制各项任务的落实

编制好“十三五”规划，是省局当前工作的重中之重。我们一定要下大力气克服以往重当前轻长远、重目标轻路径以及照搬照抄、闭门造车、脱离实际等问题，努力适应新形势和新要求，切实加强组织领导，围绕重点，从严从实做好有关工作，为科学编制好规划奠定坚实基础。

（一）要切实加强组织领导。省局规划编制领导小组要履行职责，坚持问题导向，要严把调研关，切实把家底摸清，把病灶找准，把措施定实。要严把初审关，确保思路不走样、路径不走偏、定位不本位。要积极配合省政府研究室做好相关工作，主动协调、加强沟通，尤其是在研究重大项目、重大工程、重大政策中，要坚持从实际出发，通盘考虑，突出专业化特点，确保规划可行、可通过。要高度重视、主动作为、全力争取，积极协调省发改委，纳入省重点专项规划。

（二）要坚持高标准做好规划编制工作。要进一步规范编制程序，严格遵守前期研究、文本起草、衔接协调、征求意见、规划论证、审批发布等各个环节的要求，按编制规划工作进度要求，全力推进规划编制工作。纵向上，我省食品药品安全“十三五”规划要与国家规划实现无缝对接，与我省总体规划紧密衔接，同时要加强州市规划编制工作指导，确保省规划在州市得到有效推进和落实，做到国家、省、州市规划全线对接。横向上，要加强兄弟省市局“十三五”规划编制工作学习与借鉴，博采众长，尤其是广西“十三五”规划已列入本省重点规划，我们要重点学习借鉴。要坚持开放民主编制规划，充分凝聚全系统的智慧和力量，也要充分好食品药品监管领域专家学者、科研机构、民间智库的作用。

      同志们，食品药品监管事业已经站在一个新的起点上，编制好“十三五”规划时间紧迫、责任重大、使命光荣。我们一定要广开视野、加强研究、同心协力、全力以赴、全面科学地做好“十三五”规划编制工作，为食品药品监管工作开创新局面绘就美好蓝图，为加快提升全省食品药品安全治理能力做出新的贡献。