中国的行政执法信息公开制度实践考察

2．国家质检总局执法信息公开工作的成效和经验

经过近年来的反思和探索，国家质检总局的主要成效和经验可概括为如下几个方面：（1）注重方式方法创新，特别是注重运用科技手段，使相关信息能够产生较大的社会效益。（2）规范化、制度化水平高，以往在信息公开实务中存在的零散、疲软、不规范等现象逐步得到改变，与日常工作的结合更加紧密。（3）服务意识较强，主动开展了许多旨在为社会经济和公民服务的信息公开工作（4）经过三鹿事件的洗礼，对执法信息公开较为重视；（5）积极与社会沟通，公众认同度有所提高，单位的社会形象有所改善。[8]

3．国家质检总局执法信息公开工作的问题和困惑

尽管国家质检总局的执法信息公开工作收到了一定成效，但由于实践时间较短，相关配套制度不尽完善，执法信息公开的大环境也不够宽松，不可避免地面临一些问题，产生了一些困惑，主要有：（1）虽然经过几次重大质量安全事件的洗礼，质监执法人员的信息公开意识有所增强，但是彻底转变“为了避免失密问责所以能不公开就不公开”的传统思维还有待时日；（2）地方政府的地方保护主义是质检执法信息公开的一大障碍，地方质检执法机关在很大程度上受制于地方政府，客观上存在一些禁区；（3）信息的获取、整合还有一些体制和技术的瓶颈有待突破；（4）信息发布的方式还不够理想，国家质检总局的同志认为，最快捷的发布方式应该是短信查询，但目前还难以达到这一水平；（5）社会公众的信息接受水平还不够成熟，许多信息公开的现状看似不合理，其实合理，反之亦然，例如，受技术水平、人员规模和资金预算的限制，有的质量问题检不出来，有的质量问题检不过来，但公众对此缺乏“同情的理解”；（6）负责信息公开的工作人员对孰为“国家秘密、商业秘密和个人隐私”缺乏足够的判断能力，相关法律法规提供的裁量标准不够清晰，只能通过设置低位阶的合理程序摸着石头过河。

除了我们的上述总结以外，国家质检总局的同志还主动谈到了几点认识，颇有见地，足资借鉴，特转述于此：（1）行政执法信息公开是一种职责，也是一种权力，实践中，有的行政机关利用手中掌握的信息资源对相对人开展裁量性的行政评价（如“xx信用评级”），对这种活动应加强约束。这是因为，第一，这种行政评价对行政相对人具有深远影响，虽然看似公允中立，但是由于相关信息并未公开，实际是给行政机关增加了裁量权，催生出寻租空间，容易导致腐败；第二，由于评价结果遮蔽了原始信息，也容易误导受众；第三，由于评价的权重难以科学化，容易主观臆断；第四，评价不如公开，受众的集体智慧足以做出准确判断，不必执法者代替公众思考。（2）执法信息公开是一个任务，也是一个手段，应尽量放大其功用，积极为经济生活服务。例如，通过公开执法检查记录，可以消减市场经济中的信息不对称，弥补市场机制的不足。（3）2011年8月13日开始施行的最高人民法院关于信息公开案件的最新司法解释（《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》），进一步明确和强化了执法机关信息公开的责任，对行政执法机关是一件好事，具有规范执法信息公开工作的正面意义：一是可以更好地履行职责；二是可以更好地管理队伍；三是可以更好地保护干部。

（二）工商领域：调查对象——北京市工商行政管理局

北京工商在全国工商系统的执法信息公开方面起步较早、抓得较紧，积累了丰富经验。我们此次对北京市工商行政管理局的调研，采取了个别访谈、举行小型座谈会和分析文献资料等方法进行。

1．北京市工商局执法信息公开工作的基本做法

关于北京工商执法信息公开的体制。该局方式方法创新较多，我们归纳为如下方面：一是建立了高位协调的领导机制。成立了以市局主要领导为组长，办公室、法制处等处室和直属单位领导为组员的信息公开工作领导小组。领导小组的具体工作由市局办公室牵头承担，法制处和其他业务处室协助。二是建立了专职的信息公开工作队伍。配备了19名全职工作人员，18名兼职工作人员，设立了19个专门的信息公开窗口，提供公共查阅、资料索取和依申请公开的受理服务。三是建立健全各项规章制度。早在2003年，北京市工商局就出台了《关于进一步规范行政处罚行为，强化行政处罚公开的若干意见》（京工商发[2003]156号），该《意见》规定了“首次询问告知制度”、“公开听取意见会制度”、“实施公开行政处罚决定书以及相关的案卷档案制度”等信息公开制度，走在全国工商系统的前列。在公开条例实施后，北京市工商局又先后制定了《北京市工商行政管理局政府信息公开实施细则》、《北京市工商行政管理局政府信息公开属性审核和保密审查工作制度》等规章制度。四是通过不定期发布信息公开工作通报、召开座谈会等方式加强经验交流，提升业务水平。

关于北京工商执法信息公开的方式和场所。公开方式分为主动公开和依申请公开两类。主动公开主要采取网上公开和在公共查阅窗口公开两种方式，此外还有一些非正式的公开方式。值得关注的是以下情况：（1）主动公开占了绝大部分，依申请公开的信息极少。2010年，北京市工商局主动公开政府信息129条，通过网站发布各类政府信息2570余条，而截止2010年12月底，全北京市工商系统共受理申请才9件，全部是有市局受理的，各区县分局受理数量为零。（2）加强“北京工商”门户网站建设，设立政府信息公开专栏，包括政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开申请等多个子栏目，及时发布各类工商信息，宣传工商法规，解读工商政策。（3）加强信息公开窗口建设，目前全市工商系统共设置19个政府信息公开窗口，在所有的窗口放置目录、指南和便民手册，配备互联网和工商业务网电脑，便利相对人查询主动公开内容。（4）设置电子触摸屏，公开工商行政管理部门涉及行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政收费、行政救济等11大类、49项事项的近千条信息。（5）加强与报刊、广播、电视等大众媒体的联系，放大执法信息公开效果。（6）开通三种申请途径，[9]便利相对人获取信息。（7）加强与法院系统和检察院系统的互动，协助其办案。（8）针对企业信用问题建设专门的北京信用网，公开企业身份信息、信用良好信息、警示信息（黑名单），净化市场环境，加强信用建设。（9）开通“12315”热线电话，方便相对人咨询投诉。（10）实行资讯通报会制度，由市局新闻发言人及时向社会各界公布最新的市场主体动态、市场整顿进展情况、消费维权概况和政策法规资讯，以及市场上的敏感、热点问题的情况分析和政策指引。

关于北京工商执法信息公开的范围。总体来看范围较广，具体可分以下几类：（1）组织结构、人员队伍等组织信息；（2）抽象行政行为的信息，即企业登记与监督管理、市场监督、反不正当竞争与经济检查、商标管理、广告管理、合同管理、食品安全和消费者权益保护、综合类等方面的规范性文件及与其他部门会签的规范性文件；（3）具体行政行为的信息，包括：行政处罚决定、行政许可决定、行政强制决定等案件信息；（4）在执法过程中获得的一些相对人信息，如企业信用信息、企业年检状况、企业注册登记基本信息、注（吊）销结果、企业信用等，这些信息可以查询获取；（5）各类公共服务、便民服务类信息，如食品安全信息、商品质量检测报告、规范性文件解读、广告监测报告等；（6）工商机关履职的其他信息，如执法检查大队工作动态、“三公经费”财政拨款情况、部门决算、长期发展规划、实事任务办理情况、折子工程执行情况、业务统计数据、突发事件应急预案等。[10] 关于北京工商执法信息公开的程序。这方面值得关注的是以下情况：（1）确立了抽象行为公开和具体行为公开的不同程序。对于抽象行为要求实时报备、实时公开，其流程是，本局的规范性文件经局长签批后，在7个工作日的期限内报市法制办备案，并由市法制办在密级允许的范围内，通过市政府的信息公开系统，在“首都之窗”网站实时公开，这种机制显然大大提高了抽象行为公开的效率。具体执法行为通过内部的“案件管理系统”审查后，在市局网站公开。值得一提的是，北京市工商局的“案件管理系统”颇具特色，该系统将市局与各区县分局互联，从立案到结案全程均为电子化管理，曾受到干以胜、吴仪、王岐山等领导同志表扬。（2）严守信息公开的法定期限。例如，按时发布年度报告，按法定时限答复相对人的公开申请等。对于应当主动公开的信息，该局不但严格遵守法定期限，更进一步在内部规定必须在每月5日之前将上个月的执法信息全部公开。

关于北京工商执法信息公开的监督。建立了执法信息公开的考核制度、问责制度、内部督导与行政相对人举报相结合的监督制度。

2．北京市工商行政管理局执法信息公开工作的成效和经验

从上述罗列数据和事项的文字叙述可见，北京市工商局的行政执法信息公开工作创新点较多，取得了较好成效：一是公开及时，效率较高；二是内容丰富，种类齐全；三是程序严密，井然有序；四是手段齐全，方式多样；五是公众满意度高，社会效果好——2010年，该局创造了零复议、零诉讼、零申诉的记录。我们将其主要经验概括为：（1）对待执法信息公开工作的态度积极主动，敢于大胆创新，在全国工商系统中相对领先；（2）注重公益与私益的平衡，优先保障公共利益，对公共利益与私人利益的关系认识比较到位；（3）按照服务型政府的精神，为社会提供信息服务；（4）注重科技手段的运用，信息化程度高，搭建了诸多信息发布平台；（5）注重制度建设，规则意识强。

3．北京市工商行政管理局执法信息公开工作的问题和困惑

尽管取得了诸多成绩，但北京市工商局的同志仍然感觉存在一些尚待解决的问题，包括：（1）公开条例多为原则性规定，许多关键环节又语焉不详，缺乏解释，如公开界限的判断标准问题、与《档案法》的衔接问题等等，这些也是近年来信息公开实务普遍面临的问题；（2）对于相对人的一些要求，公开条例还存在立法空白，如能否应相对人申请在复印资料上盖章、能否公开一些政治上的敏感信息等等；[11]（3）相对人对于执法信息公开缺乏了解，虽然工商部门做了很多工作，但相对人对其工作成果的利用率和利用水平较低；（4）市局与各分局和基层单位对执法信息公开的认识、标准、质量不尽一致。

（三）城管领域：调查对象——南京市建邺区城管局

加强执法信息公开是改善城管形象的一种途径，已为一些城管机关所逐步认识和重视，南京市建邺区城管局就是其中的一个例子。我们对其采取了访谈、座谈会和分析文献资料的方法进行了调研。

1．建邺区城管局执法信息公开工作的基本做法

关于建邺区城管执法信息公开的体制。这方面值得关注的情况是：一是设立局政府信息公开工作领导小组，由局长任组长。二是由该局综合科承担日常工作，配备了专职人员和兼职人员各两名。三是重视内部管理的信息化，在此基础上实行模块化管理。[12]尽管这种模块化管理以精细化内部管理、提高执法效率为目标，但在客观上也为完善执法信息公开奠定了基础，今后的关键是能否以及如何将内部掌握的大量执法信息对外公开，需要观念更新和制度创新。四是重心下移，渠道延伸，通过居委会、社区管理服务站等组织，协助开展城管执法信息公开工作。

关于建邺区城管执法信息公开的方式和场所。主动公开的方式还是较为传统，一是利用电视、广播、报纸等新闻媒体进行公开；二是通过服务窗口、服务大厅公开，在便于公众知晓、方便群众办事的地点设立公开栏、告示板和电子显示屏；三是通过建邺区政府网站和本局网站进行公开。总的来说，城管局网站是主要平台，但网站的内容较为单调，科技含量较低，功能限于发布新闻，在检索、申请、互动等观察指标上尚不能令人满意。依申请公开的方式比较传统。

关于建邺区城管执法信息公开的范围。建邺城管将主动公开的范围概括为十个方面：“公开部门职责、机构设置以及具体办事人员的职务姓名、工作范围和权限；公开法律法规、规章制度，主要是行政事业性收费（垃圾费）、执法办案、监督检查及行政处罚等方面的法律法规依据；公开国家有关政策、规定、标准；公开办事条件、办事要求、办事程序；公开办事时限，主要是法律法规、规章制度规定的时限和承诺办理的时限；公开办事结果及理由；公开承诺的便民措施；公开办事纪律和廉政勤政制度；公开监督举报电话，设立政务公开电子信箱；以及需要公开的热点难点问题。”[13]这基本等于公开条例所界定的范围。值得注意的是，建邺区城管局规定了“免予公开”制度，将免予公开的事项分为六类：一是属于国家秘密；二是属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露；三是属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害；四是属于正在调查、讨论、处理过程中的信息；五是属于与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的信息；六是属于法律、法规规定免予公开的信息。[14]这样的范围界定虽然不乏合理之处，但其问题一是缺乏上位法依据，二是有超出公开条例第14条规定范围的嫌疑。

关于建邺区城管执法信息公开的程序。建邺城管建立了信息报送程序、网络信息发布程序等，所有上网的政府信息由局领导亲自把关、逐条审批。有创新意义的是，建邺城管将拆除违建的执法程序分为“喝茶—责令拆除——强制拆除”三个步骤。据悉，大部分拆违案件在“喝茶”后，相对人主动拆除了违建。我们认为，“喝茶”通过当面交流公开执法信息，易于获得相对人理解，减少执法阻力和执法成本，是一种值得借鉴的柔性执法方式。

关于建邺区城管执法信息公开的监督。这方面值得关注的是：一是不断完善内部制度。落实“查实待岗制”、“首问负责制”、“行政问责制”、“社会服务承诺制”、“末位淘汰制”等制度。二是不断完善外部监督制度。召开行风监督员联席会议，通报工作，听取建议和意见。加大社会监督、群众监督和舆论监督的力度，主动深入各个城区上门征求意见，适时组织人大代表、政协委员、新闻媒体以及社会各方面的人士对公开内容的真实性、全面性、有效性进行评议。三是不断完善信息反馈机制。对于市民、企业、媒体和其他政府部门、街道办事处、社会团体等各个层面通过各种渠道反映的意见，及时分办转办，及时反馈办理结果。

2．建邺区城管局执法信息公开工作的成效和经验

从成效来说，据该区城管局领导介绍，因执法信息公开引起的纠纷较少，行政复议案件一年仅三四件，行政诉讼案件约两三年一件，从这个角度来看，社会评价还算不错。从经验来说，值得借鉴之处有：一是以南京市“大城管”模式为背景，在体制上有所创新，注重发挥基层自治组织的信息传送作用，拓宽了信息公开的渠道；二是在区政府信息中心统一协调下，城管执法工作的信息化水平高，为下一步提高信息公开工作的信息化水平打下了基础；三是注重柔性执法，将信息公开、说服教育作为执法的前置程序。

3．建邺区城管局执法信息公开工作的问题和困惑

第一，对依法行政理解不够到位，有较大的随意性，存在一些明显违反公开条例的制度，如前述的“免予公开”制度。第二，信息化工程成本较高，但未能与信息公开对接。根据我们的观察，建邺区城管执法工作的效率比较高，这是因为他们有强大的信息系统支持，运用信息化技术实现了城市管理全过程的信息实时传递与处理，解决了在很多地方都难以解决的信息不充分问题，这背后是较高的运营成本支撑。但是，这种高成本的信息化成果主要局限于执法管理之中，未能延伸运用到信息公开之中。此外，还存在网站功能简单、认识水平不高、监督机制不健全、公众理解支持不足等执法信息公开在基层的常见问题。

三、成效经验、现实问题和完善路向

通过上述理论论证、资料分析、实地调研、问卷调查等研究工作，我们对目前行政执法信息公开制度的成效经验、突出问题和完善路向形成了基本看法和思路，简要报告如下。

（一）行政执法信息公开制度的成效和经验总结

从上述调查情况可见，行政执法信息公开领域已产生一些具有示范性、导向性的理念和制度创新，我们从总体上将其概括为以下几个方面：

1.公开方式的多样化

多样化是指在保持原有公开方式（存量方式）的同时，增加了新型公开方式（增量方式）。一是，行政执法信息公开的数字化。随着电子政务的广泛推行，出现了网络服务平台、微博、热线电话、电子信息屏、短信平台等互动性更强的公开方式。作为执法信息公开“第一平台”的执法机关网站，其内容、功能、影响日益扩大，较高层级的执法机关的网站大多已经具备检索入口、申请渠道、互动平台三种功能。二是，行政执法信息地面公开方式的体系化。形成了服务中心、服务大厅、听证会、政府信息公开窗口、宣传橱窗、资料发放点、小区告示、走访、座谈、讲座等构成的地面公开方式体系。三是，非正式公开方式的类型越来越多样，运用越来越广泛，地位越来越重要。公开条例规定的正式公开方式类型较少，且因注重法定程序，效率相对较低，而微博、热线电话、走访、座谈、讲座、听证会等实践中生长出来的非正式公开方式，发布信息快速及时、针对性强，更适应信息时代的快节奏需求，对正式公开方式具有很大的补强作用。

2.公开功能的复效化

人们逐渐认识到，信息公开的功能并不局限于提高政府行为的透明度，而是能够借此服务社会经济发展，体现关注民生、促进发展的服务型政府的品格。一方面，行政执法中形成的信息是宝贵的社会资源，将其公开有助于让社会各界充分利用这些资源，减少经济发展中的信息不对称，另一方面，现代行政的方向是服务行政、给付行政，行政执法的直接目的是维护秩序，但最终目的仍是服务于社会经济的发展，行政执法信息公开作为行政执法的一个环节，理应服从于这个大局。

3.信息整合与共享已渐成趋势

这里说的整合是指执法信息在行政系统内的共享（内部公开），其背景是互联网时代的科技革命和电子政务的全面推行。其机制一是横向整合，即不同行政执法系统之间的信息共享；二是纵向整合，即某一地域范围内同一执法系统的信息共享；三是在前两者基础上的全面整合。这些工作改变了信息分布的碎片化面貌，是对信息的深入开发利用，增加了原始信息的价值：首先，它消减了执法中的信息不对称，满足了联合执法、协同执法、综合执法、科学决策等实务需求，增强了行政机关的执法能力；其次，它也便于相对人了解更多的执法信息，提高了外部公开的质量；再次，它是建立社会信用体系的抓手，有利于促进社会进步和经济发展，这在工商、质检、环境、卫生等执法领域效果较为明显。

4.从单向公开走向双向交流

政民互动的必要性和重要性逐渐为执法机关所认识，他们主动加快了双向交流的步伐，逐渐建立了技术平台、规章制度和工作机制。其目的一是了解社情民意；二是增进公众认同，减少执法阻力；三是借助外部力量加强监督。交流方式各地做法不一，有网站论坛、微博、在线访谈、网上调查、网上咨询、热线电话（咨询和投诉）、信箱等等。

（二）行政执法信息公开制度的突出问题及原因分析

尽管现有制度在运行中产生了一些成效和经验，但是通过此次调研我们也同时发现了一些突出问题。这里将这些问题及其成因概括如下。

1.制度参与者的认识水平制约了行政执法公开制度的有效运行

通过这次调研我们发现，面对信息公开这一中国历史上前所未见的新事物，无论是执法者一方还是相对人一方都显得准备不足。在执法者一方，大体来说，执法机关层级越高，态度越趋积极，究其根底，或因行政层级越高，公务员素质越高，也较有时间和精力运作此事。相对而言，基层的问题更多一些。这或许就是为什么相关法律法规层出不穷，但社会评价并无太大改观的症结。而在相对人一方，对何为信息公开，自己有何权利，执法机关有何职责等重要问题的认识，也告贫乏。人的因素是制度运行的软环境。我们担心，即便制度在将来得以完善，也可能因此而难获较大改观。

2.法律规范的模糊和空白给行政执法信息公开实务造成困扰

立法的滞后、模糊（不确定性规范和相对确定性规范），如公开信息的裁量基准、审查机制（程序和责任）、何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要（公开条例第十三条）”等；立法的空白，如内部行政管理信息、行政过程信息、历史信息应否公开，信息公开之诉的要件究竟为何，等等，均表明现有立法已经面临新的瓶颈。

3.行政执法信息公开制度的类型化和针对性不足

行政执法信息公开不同于一般的政府信息公开，有其自身特点——它应当更强调公开的及时性、主动性和明确性。但这些原则尚未成为人们的共识，尽管某些执法机关或许已经意识到了这一点。此外，尽管政府信息公开的总纲领已经确立，但不同执法领域的信息公开制度还比较雷同，还没有根据本领域的特点对公开工作进行“类型化”。

4.制度设计简单粗糙，难以实现行政执法信息公开制度目标

我国的政府信息公开的推进属于典型的变法模式，依靠中央集权强力向下推行。变法模式需要警惕的是向下落实中的变形问题。为此，变法需要尽可能明确具体，需要尽可能刚性，才能防止被扭曲。就此角度观察，公开条例在诸多方面还显得简单粗糙，难以发挥出对制度运行的足够指导力。

5.行政执法信息公开的监督制度比较软弱

从公开条例的规定来看，监督、责任和救济制度设计在形式上是丰富的，大致包括十一类制度。[15]这里仅就其中的考核、责任追究、社会评议、年度报告等制度略作分析如下。从考核制度来看，考核的主体是政府信息公开工作主管部门和监察机关，其本质是一种自我考核，由于行政系统内部存在紧密的利益关联，在完成信息公开指标上存在不言自明的共同利害关系，故在缺乏外部制约时，这种考核往往会流于形式。从责任追究制度来看，各执法机关大多准用一般性的行政问责制度，没有根据执法信息公开的特殊性单独建制，合理性有所不足。年报制度虽然建立起来了，但普遍存在假大空现象，越往基层越是如此。总之，原有监督模式以行政自我监督为基本模式，是其主要不足。从社会评议来看，这种机制并未普遍地、真正地建立，还有形式主义倾向。从公众参与来看，大多呈非正式性，对行政执法信息公开的约束力和推动力不足。

（三）行政执法信息公开制度的完善路向及政策建议

从上述问题分析中，我们可以看到完善行政执法信息公开制度的基本路向，这里举其要者加以强调。

第一，对于立法滞后问题，应从加强基本权利保护的角度予以更多重视，以法律解释和能动行政作为常态的修补机制。法律的滞后性是与生俱来也是不可避免的，虽然可以通过修法或立法解决，但修法立法需要较为漫长的过程。对此，能够实时地提供制度支撑的方法大致有二：一是加强法律解释，二是提倡能动行政。需要特别说明的是“能动行政”理念。行政的任务在于及时为人民提供秩序、服务等公共产品。不应机械地将“依法行政”的“法”理解为既有的法律条文，在无相关法律条文时就以“依法行政”为名墨守成规、毫不作为，那样将是对依法行政的误读和背离。相反，行政可以在法律原则延伸出的范围之内能动地、自由地积极实施。就行政执法信息公开而言，就是要大胆地在公开条例规定的公开、平等、服务、便民、及时准确等原则的空间内开展制度创新。

第二，应当认真研究掌握行政执法信息公开的特殊性，以“更及时、更主动、更明确”为理念，推动行政执法信息公开制度的类型化、精细化革新。行政执法具有不同于其他行政活动的特点，行政执法信息公开也具有不同于一般政府信息公开的特点，制度的类型化、精细化，已成为完善政府信息公开制度的必由之路和当务之急。

第三，应当扩大公众参与，通过公众参与来提高人们的认识水平，来加强对行政执法机关的外部监督。要改变公务员和公众对信息公开的态度和冷漠态度和知识匮乏，固然可以通过专门教育培训来提升，但这一方案一是成本过高，二是从以往经验来看效果未必很好，三是与具体利益缺乏关联因而缺乏吸引力和渗透力。故此，扩大公众参与，让人们在实践中完成自我教育，当是既经济又有效的对策。

结语：信息公开法治的力量不可估量

“从行政神秘主义转向阳光政府理念是一场深刻的行政管理革命，不可能一帆风顺，行政模式转型受到许多因素的阻碍，发展还不平衡。”[16]这既是对信息公开革命的历史总结，也可以用来概括我们此次调研的总体感受。从各国经验来看，法治环境和法律手段对政府的信息公开革命起着关键作用，制度化水平的高低决定了信息公开的成效大小，信息公开若不以法治为手段将难以稳步前行。公开条例作为当下我国的政府信息公开总纲，确立了一系列重要原则和基本制度，也为行政执法信息公开奠定了基础，对于公民知情权保护发挥着特殊作用；但当前制度运行中暴露出来的诸多问题，表明现行法律制度须要革新发展。面对现实问题的严峻挑战，实现变革既需要勇气也需要智慧，需要行政执法机关和执法人员重视和努力，需要立法机关和司法机关更多共识和共同努力，更需要公众的热情参与和积极推动，才能不断取得新的突破和发展，展现出信息公开法治的巨大力量。

注释:

[1] 第一种、第二种和第五种理解参见姜明安：《论行政执法》，《行政法学研究》2003年第4期；第三种理解参见杨解君、蔺耀昌：《综合视野下的行政执法——传统认知的反思与校正》，《江苏社会科学》2006年第6期；第四种理解参见青锋：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，《法治论丛》2007年第1期。

[2] 如中编办2002年颁布的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》。

[3] 参见莫于川：《应以发展的眼光和宽容的心态看待当下的行政革新举措——兼谈现代行政法治观念及其对于建设法治政府的意义》，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第2期；莫于川：《推行柔性管理与建设服务型政府——透过城管执法纠纷案例及其解决思路看行政管理改革创新的方向》，《行政论坛》2008年第5期。

[4] 参见莫于川主编：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，北京：中国法制出版社，2008年版，第58-88页。

[5] 如“依据xx法xx条，对你作出xx处罚决定。”又如“根据xx文件规定，对你公司进行xx检查。”其弊端在于这些法规、政策与执法事项之间往往缺乏关联。

[6] 最新的发展是：最高人民法院经过长达数年时间的酝酿协调，于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，此后经过半年多的积极协调，到2011年7月29日予以公布，自2011年8月13日起施行。这个重要的司法解释总共13个条款，力图发挥出司法审查机制在政府信息公开争议解决和相对人知情权保护的司法功用，但其积极努力能否得到有关机关、组织和社会各方面的理解和支持尚不确定，还需要时间来检验。

[7] 指某一规范性文件形成后，内部办公系统会自动提问是否予以公开。

[8] 2010年度，申请人对国家质检总局做出的政府信息公开答复或者告知不满意，提出行政复议的案件有5件，均已审结。2010年度，因政府信息公开问题，相对人以国家质检总局为被告，向法院提出行政诉讼的有2件。其中1件经与相对人协调，相关业务司局重新做出答复后，相对人撤回起诉，法院未立案；另1件正在协调中，目前法院未立案。参见《国家质检总局2010年政府信息公开工作年度报告》。

[9] 通过北京市工商局网站提出申请（填写并发送电子申请表）；信函、电报、传真申请；当面申请。

[10] 折子工程是系统工程的对称，具体是指根据当地政府的中心工作由相关领导分工负责，相关单位协调配合的重要工作实施工程项目，它往往由一个总的工作主题项目，分门别类解析出几个大类别，又分解出一些既关联又有相互独立的子项目，通过分工负责到人来逐项实施完成的工作。换言之，它是一个组织在一定时期内的中心工作或者重点工作的具体化。折子工程常能表现出政府工作的较高办事效率，此点受到民众的关注和肯定，但这种由分管领导人各自集中资源分头督办工程、任务的做法也受到一些批评置疑。

[11] 指是否属于国家秘密尚难判断，但政治上较敏感的信息，对于这类信息，如果行政机关不便公开而被告到法院，国外多通过秘密审查（即不开庭审理）来解决。

[12] 南京的试点做法是，将城市划分为若干管理模块，以社区(或村)为核心，以社区周边主次干道的中心线为边界，建立“一体两翼若干模块”的城市模块化管理机构。“一体”指建邺区城市管理指挥部。由区领导任总指挥。“两翼”指“信息督查中心”和“综合协调中心”。信息督查中心设在区信息中心，承担城市管理的监督功能，负责城市管理信息收集、整理、发布，问题处理结果监督及管理状况评价工作和模块信息员的管理工作。综合协调中心设在区城管局，承担城市管理的指挥功能，负责指挥、协调相关职能部门处理城市管理问题、反馈问题处理结果等工作。“若干模块”是指：以社区(或村)为核心的管理模块，在每个管理模块中配备1名模块信息员，信息员承担城市管理的信息报送和督查核准功能，负责城市管理信息的采集、发送，各职能部门处理结果的督查、核准工作。

[13] 南京市建邺区城管局：《2010年南京市建邺区城市管理（行政执法）局政府信息公开年报》，2011年3月28日，http://www.nickdy.cn/njsr/zwgk.asp?id=3638，2011年8月21日。

[14] 参见南京市建邺区城管局：《2010年南京市建邺区城市管理（行政执法）局政府信息公开年报》，2011年3月28日，http://www.nickdy.cn/njsr/zwgk.asp?id=3638，2011年8月21日。

[15] 公开条例第四章规定的监督、责任和救济制度共有11类，包括考核、社会评议、责任追究、监督检查、年度报告、举报、行政复议、行政诉讼、责令改正、给予处分、追究刑事责任等。就监督和责任制度而言，本文在此分析了其中4种主要的制度。

[16] 莫于川：《政府信息公开法制若干问题再思考》，《行政论坛》2009年第6期。

作者简介：莫于川 (1956—)，男，重庆人，法学博士，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任， 中国行政法研究所所长，教授，博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长兼政府法制专业委员会副主任；雷振（1978—），男，重庆人，中国人民大学宪法学与行政法学专业博士研究生。

本文来源：《南开学报》（哲学社会科学版）2012年第4期。