解读《云南省人民政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》
解读《云南省人民政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》
2017年12月26日，省人民政府印发了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》（云政发〔2017〕85号，以下简称《实施意见》），现将有关政策解读如下：
一、《实施意见》出台的背景
2017年4月，国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》指出，近年来，国家出台了一系列强农惠农富农政策，实现了粮食连年丰收，重要农产品生产能力不断增强。但是，我国农业生产基础还不牢固，工业化、城镇化发展和农业生产用地矛盾不断凸显，保障粮食和重要农产品供给任务仍然艰巨。为优化农业生产布局，聚焦主要品种和优势产区，实行精准化管理，亟需建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）。《指导意见》从顶层设计上提出了建立“两区”的指导思想、基本原则和主要目标，明确了“两区”划定、建设和监管工作任务，出台了相关政策和保障措施。为贯彻落实《指导意见》，按照省政府要求，由省农业厅（省委农办）牵头制定我省《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》（以下简称《实施意见》），在分析我省“两区”现状与形势的基础上，提出“两区”划定、建设、监管的目标任务和政策措施，为下一步建立“两区”的具体操作提供政策遵循。
二、《实施意见》提出的总体要求
（一）指导思想。 全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，实施藏粮于地、藏粮于技战略，以划定并严守生态保护红线为指引，以推进粮食产能稳定提升和保障重要农产品有效供给为目标，以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，以主体功能区规划和我省高原特色现代农业产业发展规划为依托，以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量效益和市场竞争力，为实施“乡村振兴战略”、推进农业农村现代化奠定坚实基础。
（二）基本原则。 坚持底线思维,科学划定；统筹兼顾,绿色发展；政策引导，农民参与；完善机制，建管并重四条基本原则。
（三）主要目标。 力争用两年半的时间完成全省“两区”地块划定任务，做到全部建档立卡、上图入库，实现信息化和精准化管理；力争用5年时间基本完成“两区”建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”，确保我省粮食产能稳定提升的基础更加稳固，重要农产品有效供给水平稳定提高，农业产业安全显著增强。
1.粮食生产功能区。在优势产区划定粮食生产功能区3750万亩。其中，水稻生产功能区1500万亩，小麦生产功能区350万亩，玉米生产功能区1900万亩。重点在红河州、文山州、普洱市、西双版纳州、保山市、德宏州、临沧市、昆明市、楚雄州、玉溪市、大理州划定水稻生产功能区；重点在昭通市、曲靖市、红河州、文山州、昆明市、楚雄州划定玉米生产功能区；重点在昭通市、曲靖市、丽江市、怒江州、迪庆州划定小麦生产功能区。
2.重要农产品生产保护区。在优势产区划定重要农产品生产保护区1450万亩。其中，天然橡胶生产保护区900万亩、糖料蔗生产保护区350万亩、油菜籽生产保护区200万亩。重点在西双版纳州、普洱市、临沧市、红河州、德宏州划定天然橡胶生产保护区；重点在德宏州、临沧市、保山市、普洱市、西双版纳州、玉溪市、红河州、文山州划定糖料蔗生产保护区；重点在昭通市、曲靖市、玉溪市、大理州、保山市、普洱市、临沧市、文山州划定油菜籽生产保护区。
三、《实施意见》确定的主要任务
（一）科学开展“两区”划定
一是 分解工作任务 。 根据国家和省下达的目标任务和各州、市现有永久基本农田保护面积、粮食和重要农产品种植面积等因素，将划定任务分解落实到各州、市。各州、市人民政府按照划定标准和任务，综合考虑当地资源禀赋、发展潜力、产销平衡等情况，将本地“两区”面积细化分解到行政区域内的县、市、区，落实到乡、镇、村，确保“两区”划定任务层层压实。将17个粮食生产大县作为粮食生产功能区划定的重点。
二是 明确划定标准 。 粮食生产功能区、油菜籽和糖料蔗生产保护区划定应同时具备以下条件：水土资源条件较好，坡度在15度以下的永久基本农田；相对集中连片，原则上坝区连片面积不低于50亩，山区连片面积不低于30亩；农田灌排工程等农业基础设施比较完备，农业机械化水平较高，生态环境良好，未列入退耕还林还草、还湖还湿、耕地休耕试点等范围；具有粮食种植传统，近3年播种面积基本稳定；光、热、水、土条件好的优质地块，产粮大县耕地，已建成的高标准农田，糖料蔗生产基地等具有较大生产潜力的地块应优先划入。天然橡胶生产保护区在风寒侵袭少、海拔高度低于900米的宜胶地块划定。
三是 以县为基础精准落地。 县级人民政府按照全国统一标准和分解下达的“两区”划定任务，将“两区”划在图上、落到地上，明确“两区”具体地块并统一编号，建立电子地图和数据库，建档立卡、登记造册。
四是审核汇总划定成果。 各州市人民政府负责开展“两区”划定成果的核查工作，省有关部门组织开展验收工作，指导各地建立“两区” 电子地图 和数据库，并向省政府 报告 “两区”划定成果。
（二） 积极推进“两区”建设
一是 提升 综合生产能力。 积极推进“两区”范围内的高标准农田、骨干水利工程和小型农田水利设施建设力度，因地制宜兴建“五小水利”工程，大力发展节水灌溉，打通农田水利“最后一公里”。“两区”实现田成方、渠相连、路相通、涝能排、旱能灌，地力等级较高，适合大中型农业机具作业，成为稳定提升全省粮食产能和保障糖料蔗及天然橡胶等重要农产品供给的有力支撑。
二是发展适度规模经营。 加大“两区”范围内的新型经营主体培育力度，发展多种形式的适度规模经营，健全农村经营管理体系，加强对土地经营权流转和适度规模经营的管理服务。
三是 完善支撑服务体系 。 深化“两区”范围内的基层农技推广机构改革，发展新型农业社会化科技服务，提升农技推广和综合服务能力。重点加强良种繁育中心、收储中心、加工中心和服务主体建设，提高“两区”产前、产中、产后综合社会化服务水平。
四是调整 优化产业结构。 根据市场需求，加快“两区”产业结构调整，不断优化产品供给结构和质量，满足城乡居民消费升级需求。
（三） 依法强化“两区”监管
一是依法保护“两区”。 根据农业法等法律法规要求，落实“两区”保护相关制度，保护宝贵的水土资源。严格永久基本农田管理，确保“两区”范围内耕地数量不减少、质量不降低。
二是落实管护责任。 严格落实“两区”农业基础设施保护，积极创新农田水利工程建管模式，鼓励农民、农村集体经济组织、各类新型经营主体等按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则参与建设、管理和运营。加强资产管护制度建设，依法依规推进资产管护工作。建立激励约束机制，将各地资产管护情况作为分配有关财政支农专项资金的重要因素，激励各地切实做好资产管护工作。
三是加强动态监测。 建立“两区”监测监管体系和信息报送制度，及时更新“两区”电子地图和数据库。建立健全数据安全保障机制，落实责任主体，在保证信息安全的前提下，开放“两区”电子地图和数据库接口，实现信息互通、资源共享。
四是强化监督考核。 省农业厅、省发展改革委、省国土资源厅等部门要对各州（市）“两区”划定、建设和管护工作进行评价考核，评价考核结果与“两区”扶持政策挂钩。
四、《实施意见》出台的支持政策
（一）加大投入力度。 把“两区”作为农业固定资产投资安排的重点领域，创新“两区”建设投融资机制，推行政府与社会资本合作模式。
（二）健全财政扶持政策。 进一步优化财政支农结构，推进“两区”范围内各类涉农资金整合和统筹使用。
（三）创新金融保险支持。 鼓励金融机构完善信贷管理机制，创新金融支农产品和服务，健全农业信贷担保体系。推动“两区”农业保险全覆盖，建立健全大灾风险分散机制。
四、组织保障措施
（一）落实政府责任。 省级成立以省人民政府分管领导为组长，省农业厅、国土资源厅、发展改革委、水利厅、财政厅等部门为成员的“两区”工作领导小组，统筹协调全省“两区”划定、建设和监管工作。各州、市、县、区人民政府要结合各地实际，建立相应协调机制，制定具体实施办法和管理细则，出台有关配套政策，推动工作落实。
（二）明确部门分工。 省直有关部门加强指导协调和监督检查，确保各项任务落实到位。省发展改革委要会同有关部门做好统筹协调，配合国家开展第三方评估。省财政厅要会同有关部门加强财政补贴资金的统筹整合，优化使用方向。省农业厅、国土资源厅要会同有关部门确定各地“两区”划定任务，制定有关划定、验收、评价考核操作规程和管理办法，做好上图入库工作。省金融办、人民银行昆明中心支行、云南银监局、云南保监局要创新和完善“两区”建设金融支持政策。其他部门要按照职责分工做好有关工作。