玉溪“空户女”上访背后：村规民约凌驾国家法律之上

堡孜村委会与县城接壤，多数人不愿把户口迁走

被拘留的上访者状告当地警方

玉溪市公安局红塔分局对上访女子们做出的行政处罚决定书 本版图片 都市时报首席记者 张玉杰/摄

吕树英，49岁，为自己跟女儿上访，被拘留5天

谢凤，50岁，为两个女儿上访，被拘留10天

高树琼，51岁，为自己四次上访，被拘留共40天

袁学珍，48岁，因不满“村规民约”，为自己女儿上访，因身带残疾未被拘留

        郭兰仙，69岁，为自己孙女上访，被拘留5天

刘继仙，51岁，为自己与孙女上访两次，被拘留10天

    玉溪市公安局红塔分局成了法庭上的被告。

    2014年12月12日，玉溪市红塔区法院开审一起行政诉讼案——13名上访者将市公安局红塔分局告上法庭。原因是，她们去北京上访返回玉溪后，被警方拘留。

    上访的原因，皆与当地的村规民约有关。其中规定：家里有儿有女的，女方理应出嫁，出嫁后享有的权益随之不在。这种规定，与我国《宪法》、《土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律相悖。

    在当地，这些女人被称为“空户”，她们或结婚，或离异，或未婚先育，但户口从未转移，也未曾离开家乡。可作为村民应该享有的集体分配、宅基地等权益，她们都没有。

    “这明显是歧视么！”

    玉溪市红塔区，一些村子的村规民约与《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》相悖，造就一群权益被侵害的“空户女”。

    玉溪市红塔区春和街道团山社区2组，26岁的叶尚莲是一个地道的农民。她虽有农民的身份，在村里却没有自己的房子，也没有土地。

    原来，村里有规定：家里有儿子的，女儿出嫁后必须迁走户口，否则就会被“空户”。所谓“空户”，就是户口可以保留在村里，但没有承包耕地、分宅基地、土地征迁分红等权利。

    叶尚莲有个弟弟。她是2008年10月结婚的，按习俗，她理应嫁夫随夫，可她有难处，没把户口随迁到男方那里。她的丈夫小杨是城镇户口，但在户口所在地没有生活来源和住房，而叶尚莲即使想把户口迁到男方那里，也很难从农户变成城镇户，所以只能把户口留在自己村里。

    因为违反了村规，没多久，叶尚莲的地被村里收回，户口随即沦为“空户”。

    结婚后，叶尚莲一直寄住父母家里，因为家里人多，6年来，一家三口只能挤在一个临时搭建的窝棚里，里面除了一张拼凑起来的床，其他什么都放不下。叶尚莲的女儿2012年出生，她想将孩子的户口落在村里，又被拒绝，只能落户在丈夫名下。

    眼看弟弟也到了成家的年龄，叶尚莲想在村里申请宅基地，被村里拒绝了。“这明显是歧视么！”她有些气愤。

    《妇女权益保障法》明确规定：妇女在农村享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益；《农村土地承包法》规定，妇女结婚、离异、丧偶，仍在原居住地生活，发包方不得收回其原承包地。

    也就是说，叶尚莲申请宅基地的要求是合法的。可面对根植多年的村规民约，她无可奈何。

    “到时，我们一家三口就只能流离失所，连简陋的小窝棚都住不上了。”说这话的时候，叶尚莲带着些怨气。

    周围十里八村，类似叶尚莲这种情况的，不在少数。

    41岁的李桂玲，户口在玉溪市红塔区北城街道皂角社区4组。除了她，家里还有一个哥哥、两个姐姐。哥哥早年结婚，两个姐姐相继嫁人，家里只剩她一人未婚。

    1995年，她认识了同在北城镇的一个小伙儿，没多久怀了孕，但因为感情不和，还没等结婚，两人就分了手。可此时肚子已凸，她担心人家有闲言碎语，就搬去市区，租房待产。

    儿子出生后，李桂玲再没回家，在城里打起零工，直到现在。可让她没想到的是，1998年村里重新分配土地，在她不知情的情况下，她的土地承包经营权被收回了；2011年，村里分给每人6万元的土地征收补偿款，她没有，户口在皂角社区的儿子也没有；想申请宅基地，也没申请下来，理由很简单：“人家说我是女儿，家里有一个哥哥，我应该嫁出去；即便没嫁出去，也不能享受权益。”她说。

    前几年，李桂玲的哥哥去世了，年迈的父母随嫂子生活。“嫂子对父母不好，我想把老两口接到我这里一起住，但没有房子，只能作罢。”李桂玲说。

     艰难的胜利，维权路漫漫

    晋宁昆阳堡孜村委会的两名“空户女”与村小组对簿公堂，结果胜诉，得到了补偿。但其他地方，连法院立案都很难。

    同样的遭遇，在几十公里外的晋宁昆阳，村民贾树仙也遇到了。

    贾树仙的户口在昆阳堡孜村委会3组，家里有两个哥哥，都已结婚。1993年，她与四川人温光兵结识相恋，第二年，两人的大儿子出生。因先前未办理结婚证，直到2002年，她与丈夫才在晋宁县民政局补办结婚登记手续。

    婚后，一家人一直生活在村里，2002年，村小组分给每名村民土地征收补偿款2900元，但村小组却以“贾树仙婚后户口虽然在本村，但不能享受村民待遇”为由，拒绝分配给其承包地补偿款，根据也是“村规民约”。

    同村的王丽红情况也类似。王丽红有个哥哥，可她不愿意出嫁，就招了个上门女婿。但根据村规民约，她成了“空户”，无法享受村民待遇。她找过村里多次，但始终无法解决问题。2008年，她与另一名“空户女”将村小组告上法庭，要求获得征地补偿。

    一审法院认为，两人的户口登记均在堡孜村委会3组名下，并与村委会建立了土地承包关系，且生活基础均在村里。村小组以多数人的意志，剥夺了少数人的合法权利。故法院认为，两人的村民资格与其他村民同等，并据此判决：由村小组支付两人承包地补偿款各2900元。

    村小组不服，上诉至昆明市中级人民法院，结果仍败诉。

    贾树仙赢了。此后，但凡村里有征地补偿款分配，她和其他村民一样，都有补偿；村里另外20多名和她情况类似的女性，问题也得到了解决。

    但是，又一个问题摆在面前：“我丈夫和小儿子的户口依然不能落在村里，也不能享受村民待遇。”贾树仙说。

    原来，村规规定：村里有儿有女的户，女儿结婚后，男方户口不允许迁入本村；其合法生育的子女，可以选择落入本村，但仅限一子女落户。“也就是说，在村里，我小儿子和丈夫没有新农合、没有集体分配，看病报销只能回四川老家！”

    这样的规定与法律法规是相悖的。但顽固的现实面前，本来性格刚烈、说话直来直去的贾树仙不想再打官司了。“太累了，还得罪人！”

    “当初法院二审时，村小组长就带着一大帮村民去干扰法庭审案，还喊什么，‘都嫁出去了还要分我们一杯羹’！”贾树仙听着难受，“能取得多少（权益）就多少，我不想再起诉了。”打过一次官司，她觉得累了。

    但是，玉溪的叶尚莲和李桂玲就没那么幸运了——即便是局部的胜利，她们也没有获得。

    “我写过起诉书，准备告村小组，但法院不立案，说这是村里的事，村规民约是根据村民委员会组织法制定的，法院解决不了。”无奈的李桂玲与红塔区其他有类似遭遇的村民一起，将希望寄托在上访上。

    今年8月，和李桂玲一起去北京上访的13人被警方拘留，理由是“以村里相关

    福利未能落实为借口，在不该滞留的地方周边滞留，时间长达30分钟”。

    “我没有在不该滞留的地方滞留，就算有，我也不知道什么地方能留，什么地方不能留。”13名上访者随后将玉溪市公安局红塔分局告上法庭，要求撤销行政处罚。目前，此案尚未宣判。

    “对于案子的结果，我们并不抱希望，只是希望通过此案能引起相关部门的重视！毕竟，我们是在争取自己该有的权利！”上访者说。

    村规民约与法律相悖，怎么办？

    “即便违法，我们也只能这样做。”“村里人多地少。没法子，现实就是这样。”

    对于村规民约与法律法规相违背的问题，其实早有人注意到了。今年9月24日，中央电视台《焦点访谈》栏目曾以“乡规民约要依法”为主题，对包括叶尚莲在内的玉溪“空户”做过报道，上访者也曾将希望寄托在此。但报道了两个多月，问题依旧是问题。

    在贾树仙所在的晋宁昆阳堡孜村委会，该村党支部书记段东越拿出3册不同年代制定的村规民约。第一册于1995年制定，第二册于1999年制定，第三册目前正在制定，草案已经完成，“也已提交镇民政办审核。”段东越说。

    翻看发现，虽然每册的村规民约都有进步，但变化不大，特别在户口管理这方面。比如：1995年版村规民约规定：“由于本村人多地少，凡属有儿子的家庭，对招进的女婿和出生的儿女不得享受建房用地、土地承包和其它有关村民应该享受的各种福利和待遇；凡属有两个及以上女儿的，招女婿只能一个能享受以上待遇”。

    1999年版，只比之前那版多了一句话：“两种情况都不接受户口转接”。

    目前正在制定的村规民约中，相比前两个版本有一些进步，其中规定：“有儿有女户，女儿结婚后，男方户口不允许迁入本村，其合法生育的子女，可以选择落入本村，但仅限一子女落户。多女无儿户，只能一个女儿招婿，其余女儿结婚后，男方户口不允许迁入本村，其合法生育的子女可以选择落入本村，仅限一子女落户”。

    贾树仙的情况，就是按现在正在制定的村规民约办的。“正因为最近几年类似的官司较多，我们才决定对村规民约进行修改。”段东越说。

    可即便有些进步，但比照国家的相关法律法规，目前的村规民约依然与之相悖。具有讽刺意味的是，每册村规民约的前面，都会有一大段类似的话：“为进一步提高和发展堡孜村的经济，加强民主法治建设，确保党和国家的方针、政策、法律、法规、条例在堡孜村的顺利贯彻实施，根据《中华人民共和国宪法》、《村民委员会组织法》以及相关法律的范围内制定本规约”。

    段东越给出的解释是：村里人多地少。以前有1000多亩，从2000年左右开始征地，目前只剩下三四百亩。村里目前有2000多人，人均用地不足0.2亩，为保障大多数村民的权益，村规民约只能如此规定。“你想想，盘子就那么大，分的人多了，分到每个人手里的（钱）自然就少了。”说着，他一副愁眉苦脸状。

    “但是村规民约的部分规定，跟国家现行的法律相悖啊？”记者提出问题。

    段东越笑了，神情像是惭愧，又像是在试图逃避。良久，他承认，村规民约中的一些内容的确是违法的。“没法子，现实就是这样。”

    基于这样的“现实”，虽然贾树仙等人的合法权利受到侵害，“即便违法，我们也只能这样做。”该村村务监督委员会主任陶勇语出惊人。

    红塔区北城街道王棋社区的徐主任同样认为，村规民约是合理的，“作为女人，已嫁到男方，在男方家即享受待遇。如果在这边也享受，就搞乱了。除非情况特殊，在全体村民同意的基础上，我们可以让‘空户’者重新取得权益。但这太难了，村里没有人愿意将既得利益分给别人。”

     基层政府的两难处境

    “我们必须考虑一些村民的实际问题……只能在此后的长期发展中，尽力让村规民约越来越接近现行法律。”

    《村民委员会组织法》第二十七条规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

    对于“村规民约违法”一事，晋宁县昆阳街道办办公室主任包玉昆称，这个问题由来已久。最近，街道办新一轮村规民约制定工作正在进行，“目的就是为了让村规民约适应新的发展趋势”。

    昆阳共有42个村委会，“目前，各村委会正根据各自特点制定草案，之后会提交至街道办，然后由司法所指导，尽力让村规民约与相关法律相符。但有一些实际问题，比如村里土地越来越少，征地越来越多，有些村民为获得补偿款，就以假离婚的方式骗取征地补偿……所以，在符合国家法律法规的大背景下，我们必须考虑一些村民的实际问题，目前能做的，就是做好村规民约的引导工作。而且，全国范围内都是这样的情况，我们只能在此后的长期发展中，尽力让村规民约越来越接近现行法律。”

    其他乡镇、街道办对这个问题的回复，也是类似。

    昆明市妇联信访办工作人员赵女士之前遇到过多起这样的维权个案，她认为，这是历史问题。“上世纪80年代，村规民约开始在全国范围内广泛实施，那时土地刚刚包产到户，我和同事那时就解决过160多起类似的纠纷。”她说。

    最近几年，随着城市建设需要大规模征地，类似的纠纷又多了起来，“说到底无非是利益问题。以前城市发展缓慢，大家不太关注这块，特别是城市周边，有没有地都一样；可征地多了，就牵扯到补偿问题，纠纷也多了。”赵女士分析说。

     起诉，法院不受理；求助，妇联也为难

    “这些问题在全国范围内普遍存在，因为牵扯到土地、房产等多个部门，仅靠妇联一家单位很难解决，需要更多部门联动。”

    有纠纷，村民本可到法院解决问题。云南大韬律师事务所律师王祖碧查阅资料发

    现，中央办公厅、国务院《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第五条明确规定，有关人民政府和人民法院对侵害妇女权益的案件，应当及时受理。最高法院研究室法研〔2001〕51号文件，也规定了“对侵害妇女土地权益的案件应予受理”。

    但是，目前的现实是：“法院不太受理这类官司。比如，2012年，有个呈贡人为了妹妹的征地补偿，将村委会告上法庭，最后赢了，获得7900元的补偿；第二年又遇到相同的问题，他又准备将村委会告上法庭，可法院不再受理了。原因很简单：村委会不是法人单位，不具有法人资格，它只是农村基层群众自治性组织。”赵女士说。

    “我们给他想了一个办法，就是让街道办出个书面证明，证明其妹妹是有权利获得补偿的。拿到证明后，他就可以起诉街道办，获取权益。可街道办认为村规民约属于村维护自治范畴，不愿出证明，这事后来就不了了之。”赵女士说。

    的确，记者通过搜索发现，最近几年，法院开庭审理类似的案子很少，“空户女”李桂玲就曾想过于2013年2月状告村小组，连起诉书都写好了，但未能如愿。

    玉溪市妇联一名副主席在接受采访时坦承，“空户”现象存在，相关部门是有责任的。“村规民约制定时，必须经过上级部门审核，但上级部门却很难做到这一点；起诉到法院，法院也以这是村规民约为由，拒绝受理；就算受理，就算官司最终赢了，可土地是30年不变，怎么分给她们？”

    9月24日，央视《焦点访谈》报道了“空户女”的遭遇后，省妇联工作人员很快知道此事。在妇联，类似的妇女维权诉求其实不多，不过对此问题，他们也是早有听说，偶尔也会有求助者上门。

    “其实这些问题在全国范围内普遍存在，因为牵扯到土地、房产等多个部门，仅靠妇联一家单位很难解决，需要更多部门联动。特别是妇联没有执法权，只能给求助者一些建议，解决不了实质性问题。”省妇联工作人员也有苦衷。

    不过，也有好消息传来。“目前，省里已经在开展这方面的工作。特别是《焦点访谈》报道过此事后，省里很多部门已经联动起来，开始做这块工作。”上述工作人员介绍。不过，“工作仍在筹备阶段，具体核实有效果还不确定。”

    要彻底解决“空户女”的权益问题，“还需要从国家层面上出台规定，制定一部具有强制约束力的法规，然后上下联动，让村规民约彻底服从现行法律。或者，对村委会组织法进行修订，明确规定村规民约的合法性审查机构，明确其违法的法律责任及其可诉性。”多名律师及专业人士如是建议。

    12月16日，一波冷空气侵袭云南，滇中地区普遍降温。这天，是玉溪“空户女”之一朱冬梅的生日，当晚，她发给记者一条微信，写道：“我相信，只要我们依法反映诉求，在媒体的积极推动下，政府也会重视。”

    末了，她说，自己还会坚持下去。

    村规民约制定时，必须经过上级部门审核，但上级部门却很难做到这一点；起诉到法院，法院也以这是村规民约为由，拒绝受理；就算受理，就算官司最终赢了，可土地是30年不变，怎么分给她们？（都市时报记者 程浩）