浅谈市政府立法权限和程序
14.05.2015 12:52
本文来源: 人民代表大会常务委员会
一、市政府行使规章制定权的法律依据
地方政府规章是指享有地方立法权的地方人民政府，根据法律、行政法规所制定的规章。地方政府规章也是法律规范，也有强制力。根据立法法第82条第1款的规定，设区的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规，制定规章。该条第3款规定，设区的市的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项；不能超越这个范围，制定市政府规章。否则，所制定的规章无效。
二、市政府制定规章的立法程序
根据立法法的规定，并参照国务院《规章制定程序条例》的规定（该条例制定时，法律未赋予设区的市立法权）；参照其他地方的做法，规章的制定程序主要有：立项、起草、审查、决定和公布、备案与解释，五个主要步骤。
（一）立项
制定规章，必须要履行立项程序。市人民政府作为规章的制定主体时，规章的立项程序为：
1. 立项申请。 即市人民政府所属工作部门或县（区）人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向市人民政府报请立项。报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等做出说明。
2. 法制机构拟订年度规章制定工作计划。 市政府的法制机构对立项申请进行汇总研究后，拟订市政府年度规章制定工作计划，报市政府批准后执行，以增强立法的正当性。
3. 市政府批准年度规章制定工作计划。
4. 明确规章（草案）的名称、起草单位、完成时间等。 这里需要说明的是规章的名称不得称“条例”，以区别市人大及其常委会制定的地方性法规、自治县人大制定的自治条例和单行条例等。一般可以称“规定”（或“暂行规定”）、“办法”（或“暂行办法”）等。
（二）起草
规章（草案）的起草工作是一项重要而艰巨的工作。可按以下程序进行：
1. 组建起草工作机构并确定人员。 市政府可以根据实际情况，组织具体负责规章起草的工作机构，并确定人员：一是市政府组织起草；二是确定由一个部门或几个部门具体负责起草；三是确定政府法制机构起草或组织起草；四是委托有关专家、组织起草。
2. 深入调查研究和广泛听取意见。 机构组建、人员确定以后，要深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。可以采取书面征求意见，召开座谈会、论证会、听证会等形式。所要起草的规章直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，还要向社会公布，征求社会各界的意见；涉及其他部门的职责或与其他部门关系密切的，还要充分征求其他部门的意见。
3. 协商解决不同意见。 起草机构（单位）要与有关部门充分进行协商，解决不同意见。对于确实无法取得一致意见的，起草机构（单位）要在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。
4. 起草规章（草案）条文。 起草机构（单位）在深入调查研究和广泛听取意见、协商解决不同意见的基础上，着手起草规章（草案）条文，最初一般称“试拟稿”。“试拟稿”经反复研究修改后，形成“征求意见稿”。“征求意见稿”经反复研究修改，并由起草机构（单位）负责人签署后，形成“送审稿”。起草规章可以邀请有关专家、组织参加。
5. 报送审查送审稿。 “送审稿”形成后，由起草机构（单位）一并与规章（草案）说明、对主要问题的不同意见和汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等报送法制机构审查。
（三）审查
市政府规章（草案）的审查工作，由市政府法制机构统一负责。可按下列程序进行：
1. 审查送审稿。 审查的主要内容为：（1）是否符合法律法规所规定的基本原则和要求；（2）是否与国务院部门规章和省政府规章协调、衔接；（3）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；（4）是否符合立法技术要求；（5）需要审查的其他内容。
2. 深入调查研究和广泛听取意见。 这不是对起草机构（单位）工作的简单重复。法制机构要将送审稿发送有关机关、组织和专家征求意见；深入基层进行实地调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。对于涉及重大问题或者直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，要召开座谈会、论证会、听证会，听取意见、研究论证。必要时，经市政府批准，还可以向社会公布。
3. 协商解决不同意见。 主要是对送审稿中，涉及的主要措施、管理体制、权限分工的不同意见进行协调。切实无法达成一致意见的，要将主要问题、有关部门的意见和法制机构自己的意见上报市政府决定。
4. 形成规章（草案）正式稿。 法制机构在认真研究各方面的意见，与起草机构（单位）协商后，对送审稿进行修改，形成规章（草案）正式稿（提请审议稿）和对规章（草案）正式稿的说明。
5. 提出提请审议意见。 规章（草案）正式稿及其说明形成后，由法制机构负责人签署，并提出提请市政府有关会议审议的建议。
（四）决定和公布
市政府规章的通过应当由市政府的常务会议或全体会议决定。一般来说，制定一般事项的规章，由市政府常务会议决定；制定重大事项的规章，由市政府全体会议决定。可按下列程序进行：
1. 法制机构或起草机构（单位）作说明。 在审议规章（草案）时，可以由法制机构作说明，也可以由起草机构（单位）作说明。
2. 会议审议通过。 经过市政府常务会议或全体会议认真审议，决定是否通过。
3. 形成规章（草案）修改稿。 法制机构根据市政府常务会议或全体会议的审议意见对规章（草案）进行修改，形成规章（草案）修改稿。
4. 签署公布。 规章（草案）修改稿形成后，由法制机构报请市人民政府市长签署命令予以公布。
（五）备案与解释
根据立法法第98条的规定，市政府规章应当在公布后的三十日内，报市人大常委会备案，同时报省人大常委会和省人民政府备案。
根据法律法规的规定，“规章解释权属于规章制定机关”。在市政府规章实施的过程中，遇到需要进行解释的情况，由市政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报市政府批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
14.05.2015 12:52
