昆明阳光执法助推法治政府建设 未经考试不得执法
日前，昆明市政府常务会决定全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试，不得授予执法资格，开展执法活动。那么，这项管理制度将如何从根本上规范执法人员行为，将对依法治市产生什么样的积极影响？
本月完成执法人员统计汇总工作
市政府法制办相关负责人介绍，去年12月，中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（下称《纲要》）。《纲要》提到，今年底前，各地区各部门要对行政执法人员进行一次严格清理，未经执法资格考试合格的，不得授予执法资格，不得从事执法活动。《纲要》提出，要严格对执法人员的资格管理、严格持证上岗、加强岗前培训、亮证执法等要求。为贯彻《纲要》要求，市政府把执法人员清理和执法人员资格管理，列入今年法治政府建设工作计划，作为一项工作重点来抓。
按照相关要求，6月底以前，市政府法制办将完成对全市执法人员的统计汇总工作，对法制督察、行政执法人员、受委托执法人员和执法辅助人员分类统计，及时掌握全市执法人员及相关人员的基本情况，建立执法人员数据库。
“要求行政执法人员持证上岗，并不是新的提法，以往制定的法律法规都明确规定，只有取得行政执法主体资格的人员才能进行执法。”该负责人表示，过去一段时间，由于行业差异、人员配备等问题，一些部门在岗前培训考试、执法证件申领、执法人员资格管理等方面缺乏统一和规范，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度之后，将逐步做好执法证件的规范和管理，进一步强化执法人员资格管理工作。
全面清理后将建执法人员数据库
“本次对执法人员的统计摸底，也是我市近10年来最全面的一次清理。”市政府法制办行政执法监督处处长朱健弘介绍，本次清理的范围包括全市具有执法职权的各级行政机关，经法律、法规授权行使行政执法权的组织，受委托行使执法权的组织，以及经省、市政府批复行使相对集中处罚权（许可权）的行政机关的执法人员、法制督查和执法辅助人员。
按照市政府法制办相关通知要求，4月11日至4月25日，各部门对行政执法人员、法制督查和执法辅助人员进行逐人统计清理；4月26日至5月10日，由各部门法制机构对本单位执法人员的执法资格进行严格审核，对不具备执法资格的人员提出清理意见，合同工、临时工等不符合条件人员一律不得上岗执法，已持有执法证由所在单位收回，登记后上交发证机关。5月11日至5月31日，各部门将清理情况和统计报表报送至市法制办。“这次清理中明确要求，坚决防止不具备执法资格人员和执法辅助人员从事执法活动的情况发生。”
朱健弘说，这次摸底清理，主要是为了了解清楚执法人员的情况，包括持有证件的情况，人员的性质，是否具备执法资格。例如，清理中发现因为人员变动，执法人员目前已经不在执法岗位的，要收回执法证件；对一些办理行政许可、征收征用的业务工作人员，此前没有申领执法证件的，通过这次清理要完善其正常的执法资格。
全面清理，摸清底数之后，还要建立执法人员数据库。数据库将对整个执法队伍的基础信息进行全面的掌握，一旦执法人员有岗位变动，可以及时进行更新；同时，可以及时对案件办理人员是否具备执法资格进行比对，一旦发现违规，可以进行有效追责。此外，通过建立执法人员数据库，也可以为下一步建立省市联动的执法人员数据库平台打下基础。
执法过程中需有两名持证人员
要成为一名合格的执法人员，必须具备相应的素质和工作能力。下一步，凡是新进入执法岗位的人员将接受岗前培训，做到凡进必训。
据了解，一名执法人员在取得执法资格之前，首先需要接受由市政府法制办组织的通用知识培训，培训科目包括法学基础理论，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规。此外，还要学习国家对依法行政工作的相关文件，例如《法治政府建设实施纲要》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等。通用知识包括所有行政执法部门可能会涉及、必须知晓的法律法规知识，类似大学里的“公共课”。
最近，不少部门的执法人员正在上这样的“公共课”。据了解，本次培训邀请了省内大专院校的专家和学者，以及省市法律机构的相关领导，包括政府法律顾问等，从各自不同的角度，理论结合实际为学员做执法实务方面的讲解。培训为期3天，之后进行执法资格考试，考试通过后才能取得执法资格证。
事实上，通过执法资格考试只是个开始。
按照管理制度要求，每个执法部门每年都要对执法人员进行不少于两次培训，部门培训的内容类似专业课，例如规划、水务、国土、城管、农林、交警等执法部门要根据各自部门的工作范围，对执法人员进行本行业内的相关法规培训。市政府法制办还将每两年组织一次大规模的轮训，主要包括对新出台法律法规知识的培训，让每一个执法人员都知晓最新的法规政策。
执法，是每一个执法人员的基本工作和职责。
市政府法制办负责人透露，今后的执法会更加严格和规范。首先在执法过程中，需要有两名持有执法证件、适格的执法人员进行执法；执法前要亮明身份和证件，让执法相对人知晓情况。“以往出现的执法不亮证，程序违规，非执法人员参与执法的情况都将杜绝。”
辅助人员不能直接从事执法活动
以往，多地都出现过城管协管、交通协管开罚单的情况，类似的事件发生后往往引发争议。
该负责人表示，如果执法辅助人员直接执法，一旦与当事人产生了法律纠纷，当事人无论是提起行政复议还是诉讼，评判的结果只会是行政主体缺乏，执法程序违法，因此行政行为也是无效的。当事人造成的不利后果（例如处罚）要依法撤销，如果给当事人造成损失的，还要承担赔偿责任。而相关责任人，包括责任单位的领导都会面临被追责。
行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求，凡聘用有执法辅助人员的单位，应该建立健全辅助人员管理制度，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等，并且加强日常管理和监督。
据了解，目前国家对执法辅助人员没有统一的管理规范，一些部门和行业制定了本部门的规范，但是，辅助人员不能直接从事执法活动。例如，一名城管协管员发现违法占道，他要直接罚款是不允许的。辅助人员能做的只能是辅助性的工作，例如交通协管员可以指挥疏导交通，维护事故现场，指导快处快赔，开展交通宣传等，但他没有资格执法。
“招录执法辅助人员较多，或者出现问题较多的部门，着手建立内部管理制度就要早些。”朱健弘介绍，我市早在2012年制定的《昆明市城市管理综合行政执法条例》，就明确了城管上岗要持证，协管没有处罚权。类似制度出台后，“协管开罚单”的情况就能很快得到杜绝。
律师：执法人员“够格”才能公正
西南林业大学法学副教授、云南凌云律师事务所执行主任李春光表示，执法行为由有执法资格的人来进行，这是法律的应有之义，因为执法行为既体现法律的尊严，更代表行政机关的形象。而“协管开罚单”的现象，对法律尊严和行政机关的形象损害都很大，主要原因就是执法主体过于随意。
李春光认为，“协管开罚单”现象，要从几个角度去反思，一是编制限制，执法任务繁重，给了机构和机关去聘用“临时工”的理由。这些人由于缺乏严格的训练考核，没有相应的门槛，就会导致辅助人员队伍鱼龙混杂、良莠不齐。从另一个角度说，要实现执法规范化，不是给执法部门增加编制这么简单，而是应该提高效率，执法范围更应该精确，执法行为更应该高效，执法程序更应该科学。如果解决了这几个问题，人员编制带来的执法压力就会大幅减少。
对于如何加强行政执法人员的管理，李春光说，行政执法行为从法律原则上来讲，既强调合法性，又强调合理性，更强调均衡原则，也就是最大程度保护行政相对人利益的原则。如果执法人员仅仅严格执行法律，不能说这样的行为就是合格的执法行为，因为合格的执法行为除了合法之外，还要顾及合理和均衡原则。这些原则都要求执法主体要有很高的素质，因此，加强对执法人员的培训和考核，就显得尤为重要。
记者 毛韵心