水资源价格改革述评与展望

一、逐步深化的水资源价格改革

2002年4月，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合下发《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，被研究者认为是我国水资源价格改革的正式启动。水资源价格改革的主要方向是：推进水价改革，建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制；调整水价与改革水价计价方式相结合，针对不同城市的特点实行季节性水价，以缓解城市供水的季节性矛盾；合理确定回用水价格与自来水价格的比价关系，建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制，加快城市污水处理和回用水设施建设；做好水价改革规划工作，健全完善各项配套措施；加大污水处理费征收力度，逐步提高水资源费征收标准；理顺水价结构，完善相关节水措施；改革城市供水企业和污水处理企业经营管理体制，努力引入市场机制。

2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)。各地积极推进水资源费改革，征收范围不断扩大，征收标准逐步提高，征收力度不断加强，促进了水资源节约、保护、管理与合理开发利用。但是，仍存在水资源费标准分类不规范、征收标准特别是地下水征收标准总体偏低、水资源状况和经济发展水平相近地区征收标准差异过大、超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度未普遍落实等问题。

水资源价格的第二轮改革大致产生于2009—2010年。这一轮改革的突出特点是打破了城市自来水长期低价运行的局面。因为城市用水涉及千家万户，因此水资源价格改革前所未有地引起全社会的广泛注意。

2013年初，国家发改委、财政部、水利部下发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，发布《十二五末各地水资源费最低征收标准》。通知要求各地明确水资源费征收标准制定原则，规范水资源费标准分类，合理确定水资源费征收标准调整目标，严格控制地下水过量开采，支持农业生产和农民生活合理取用水，鼓励水资源回收利用，合理制定水力发电用水征收标准，加强水资源费征收使用管理。从此，水资源费价格改革的方向更加具体明确，同时极大地促进了水费价格改革的深化。

2013年起，水资源价格改革进入新一轮周期，先后有上海、南京、武汉等多个城市作出水价上涨的决策。大中城市自来水价格都有较大幅度提高，全国已普遍开征水资源费和污水处理费。2014年，全国实行居民生活用水阶梯式水价的城市超过100个，约占全国城市总数的15%。多数城市对非居民用水实行了超计划、超定额加价收费制度。

研究者一般认为，广东水资源价格改革始于2002年。当年12月，广东省物价局、广东省财政厅、广东省建设厅、广东省水利厅、广东省环境保护局转发国家计委等部门关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知，启动广东省水资源价格改革。要求各地充分认识到水资源的可持续利用，认真做好水资源保护、利用和水价改革工作，坚持合理利用水资源与防治水污染相结合，治污为本，节水优先，把水价形成机制改革和企业经营管理体制改革有机结合起来，努力发挥市场机制对水资源配置的基础性作用。开展城市供水价格全国统一审价工作，在加强企业内部经营管理和价格、成本监控的基础上，制定水价改革总体目标，并根据企业供水量和供水成本变化情况适时调整城市供水价格，力争在2—3年内使供水企业的净资产利润率达到不低于4%的水平。调整城市供水价格与改革水价计量方式相结合，城市消防、绿化、环卫用水，必须装表计量收费，积极采取措施加快两部制水价的改革步伐。当时提出的目标是广州市、深圳市在2003年底前对居民生活用水实行阶梯式计量水价，其他城市也要争取在2005年底之前实行，同时对非居民用水实行计划用水和定额用水管理，实行用水超计划、超定额累进加价办法。加大水资源费和污水处理费的征收力度，将水利工程供水价格提高到合理水平，2003年底前，全省设市城市开征污水处理费，加快污水处理设施的建设步伐，确保实现广东省政府提出到2005年全省城镇生活污水处理率达40%以上、2010年不低于60%的目标。

到2013年12月，广东全省已有17个地级以上市和9个县城(含原市、县改制的单独定价市辖区)率先实行阶梯水价，位居全国各省(自治区、直辖市)前列，人均综合用水量从2012年的483立方米下降到2013年的428立方米，下降了11%。万元GDP用水量由119立方米下降到75立方米，万元工业增加值用水量由76立方米下降到46立方米，降幅分别为37%和39%。同一时期，广东全省城镇居民生活日均用水量由216升下降到197升，平均降幅8.8%，其中降幅较大的东莞市城镇居民人均日用水量由每日290升下降为233升，降幅19.6%。

二、各地可资借鉴的水资源价格改革进展与经验

国内许多省市针对水资源价格改革进行深入探索，采取了许多措施，取得了不少改革进展，积累了一些行之有效的经验。

北京实施最严格的水资源管理，积极推进水价改革。北京属于典型的资源型缺水的特大型城市，水资源是制约城市可持续发展的主要瓶颈。北京市人均水资源量仅为100立方米左右，为全国人均水资源量的1/20，世界人均水资源量的1/80。由于水资源的严重缺乏，导致地下水长期超采，而每年从水资源相对紧张的周边地区调水约3亿立方米，水资源平衡的压力越来越大。随着城市的快速发展，北京市居民用水需求不断增加。2012年，全市居民用水比1999年增加了3.4亿立方米，占全市用水总量的比重提高了12个百分点。居民用水占总供水的比重已达到56%，比1999年提高了18个百分点。北京市为了提升供水能力和改善水环境，2014年4月出台两套改革方案，通过水价适度调整，增强供排水行业投资和建设发展能力，提升城市供水安全保障水平和改善水环境质量。方案一：第一阶梯户年用水量不超过145立方米，覆盖85%的居民家庭，每立方米水价为4.95元；第二阶梯户年用水量在146—260立方米之间，覆盖11%的居民家庭，每立方米水价为7元；第三阶梯户年用水量为260立方米以上，覆盖4%的居民家庭，每立方米水价为9元。方案二：第一阶梯户年用水量不超过180立方米，覆盖90%的居民家庭，每立方米水价为5元；第二阶梯户年用水量在181—260立方米之间，覆盖6%的居民家庭，每立方米水价为7元；第三阶梯户年用水量为260立方米以上，每立方米水价为9元。随着经济社会发展，北京市还将适时动态调整分档水量标准。

2013年7月，上海市颁布居民阶梯水价实施细则。自2013年9月1日起，上海市市属供排水服务区域内的居民水价上调，并首次实施阶梯水价方案：第一阶梯0—220(含)立方米，水价1.92元，排水价1.7元，综合每立方米水价3.45元；第二阶梯220—300(含)立方米，水价3.30元，排水价1.7元，综合每立方米水价4.83元，比第一阶梯高40%；第三阶梯300立方米以上，水价4.3元，排水价1.7元，综合每立方米水价5.83元，比第二阶梯高出20.7%。这一改革，加强了对供排水行业的成本规制，实行成本信息公开常态化，供水企业要每年定期公开供水成本。

天津市是资源型缺水地区，为有效地应对水危机，该市根据市场经济规律，深化水价制度改革，对不同水源、不同行业实行不同水价，构建多水源水价体系，形成水价联动机制，对超计划用水实行累进加价收费制度。如对居民生活用水、非居民用水、特种行业用水价格以及地下水资源费、再生水水价等实行不同水价并进行了多次调整。通过改革，天津市的节水效益和水资源利用效率明显提高。目前，天津万元工业增加值取水量降至16立方米，位居全国之最，工业用水重复利用率达到90.95%，工业节水处于国内领先水平。城市居民生活用水量为每人每天78升，远低于85升至140升的国家标准，城市用水总量得到有效控制。

江苏阶梯水价改革一直走在全国前列，自2005年南京市第一个试点阶梯水价以来，江苏省内多市陆续进行了阶梯水价改革，目前13个省辖市中已有9个市实施了阶梯水价。目前江苏省有7个市居民水价在每立方米3元以上，其中单价最高的是苏州、无锡，均为每立方米3.2元，其余依次为宿迁(3.12元)、南京(3.1元)、常州(3.07元)、镇江(3.05元)和扬州(3元)。南京是江苏第一个实施阶梯水价的，但是现行的阶梯分级水量覆盖面和分级水价比例，尚不符合国家两部委的新规定，因此江苏省已经调整加快了水资源价格改革的步伐。

2012年9月，湖北省出台《实行最严格资源管理制度的实施意见》，提出通过3年试点，基本建立全省最严格水资源管理制度体系。到2015年，全省用水总量严格控制在315.51亿立方米以内，万元工业增加值用水量在2010年基础上下降35%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.496以上，重要江河湖库水功能区水质达标率为78%以上，重点饮用水水源地水质达标率95%以上。目前，武汉市正在推行阶梯水价，按照三级水量1∶1.5∶2的价格比，一级水量为每立方米1.52元，二级水量价格为每立方米2.28元，三级水量为每立方米3.04元，每户按4人计算，每月居民用水25立方米为一级用水，33立方米为二级用水，33立方米以上为三级用水。根据两部委出台的指导意见，三级水价比为1∶1.5∶3。按照这一政策，武汉市33立方米用水以上价格将调整为4.56元。

三、水资源价格改革展望

尽管水资源价格改革取得了一定的进展，一些地方结合水价调整实行了居民阶梯水价制度，节水效果比较明显。但从全国范围的实施情况来看，各地居民阶梯水价进展不平衡、制度不完善，影响了阶梯水价机制作用的有效发挥，同时水资源费价格标准的制订与有偿使用水源的推进滞后。

随着我国城镇化进程加快，用水人口增加，居民生活用水占全国城镇供水总量直线上升，目前的比例已达50%，城镇水资源短缺的形势更为严峻。我国水资源严重短缺，人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一，城市缺水问题尤为突出。广东人均占有水资源量仅为2100立方米，低于全国人均2200立方米的水资源占有量，接近国际公认的年人均水资源1700立方米的警戒线，而且广东的水资源时空分布不均，局部已经出现比较严重的水质性缺水。因此，深化水资源价格改革，加快建立完善居民阶梯水价制度和有偿使用水源的制度，充分发挥价格机制调节作用，对提高居民节约意识、引导节约用水、促进水资源可持续利用尤为重要。

2014年新年伊始，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》。《指导意见》提出，建立完善居民阶梯水价制度，要以保障居民基本生活用水需求为前提，以改革居民用水计价方式为抓手，通过健全制度、落实责任、加大投入、完善保障等措施，充分发挥阶梯价格机制的调节作用，促进节约用水，提高水资源利用效率。《指导意见》明确，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇也要积极推进。各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求；第一、二、三级阶梯水价按不低于1∶1.5∶3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差。国家发改委和住建部这一最新的《指导意见》，揭开了我国水资源价格改革的新篇章，将这一改革推向全国，推向深处。

下一步改革，仍然需要充分认识水资源价格改革的深远意义。对于普通居民和用水大户企业来说，水价制度的变革无疑是敏感的热点问题，各地围绕是否推行阶梯水价的争论“此起彼伏”，焦点还是要不要阶梯价格调整，如何调整才能比较合理，以及究竟何时适时调整。要想顺利推进水资源价格改革，必须充分认识、讲清讲透水资源价格普遍偏低的事实。偏低的要素价格，实质是对低效生产者的变相补贴，不利于对稀缺资源的高效利用，既破坏环境，又助长落后生产力，长此以往难以实现人、经济和资源环境同步发展与良性循环，积累下来的危机归根结底还是要转嫁到老百姓身上，受害的还是普通居民。在提高认识的同时，更需打破不合理的既有利益格局，跨越深化水资源价格改革的各种障碍。

水资源价格改革的顺利推进，必须突破三个关键点。

其一，要过“民生关”。水资源价格改革，从形式看最后的结果一定是“涨价”。但是改革目的是合理利用水资源，节约用水，提高用水节水的动力和效率，归根结底还是为了民生，而不是为了增加民众的经济负担。各地需要结合实际，从大多数居民的基本需要出发，确定比较科学、公允的“家庭月平均用水量”，以作为“爬阶梯”的标准基点。同时还要从公共服务均等化的角度出发，适度考虑对公交、学校教育等公共服务项目的用水贴补，普惠于全社会。

其二，要过“社会责任关”。由于作为公共服务资源的水务掌握在政府手中，城市水务大多由具有垄断性质的国企承担，他们能否肩负起高度的社会责任，也是深化水资源价格改革的关键。如果实行“阶梯水价”后水务部门及企业不思创新只吃老本，继续低效运行，管理费用依然高企，不改变巨额亏损的局面，那就会严重影响百姓对水资源改革的预期，动摇对这一改革的信心，严重阻滞改革进程。所以必须敦促水务部门和企业本身认真实行改革，以适应水资源价格改革的大趋势，供水企业要每年定期公开供水成本接受社会监督。也可以考虑打破垄断、引入民间资本，在水务领域通过竞争有效激活市场效率。

其三，要过“水源关”。目前改革的重点是推行居民用水阶梯价格制度，但这仅是水资源价格改革的下游部分。如何建立合理的水资源费标准和相应的制度，严格实行有偿利用水源，与居民用水阶梯价格制度改革实行上下游对接，还需认真探索，准备走一段艰难的改革之路。

水资源价格改革意义重大，任重道远。广东至今还有4个地级市城区和63个县城尚未实施阶梯水价，水资源价格改革能否实实在在顺利推进，社会各界都抱以重大期许，拭目以待。作者简介：徐印州，教授，广东省综合改革发展研究院院长，流通经济研究所首席研究员。

来源：市场经济与价格