PPP模式伪项目登堂入室 实则让政府背上高息债务

　　地方官员略知皮毛应对乏术 投资人利用概念后丢下“烂摊子”

　　伪项目登堂入室 滥用PPP恐酿风险

　　编者按：随着我国城镇化进程不断加速，公共设施建设需求大幅增加，地方政府债务负担与日俱增。为了缓解政府债务压力，推进公共服务领域改革市场化，加速我国经济转型，PPP模式已成为必然选择。然而从以往经验来看，在公益和效益的平衡木上，政府和企业如何比肩立足仍面临巨大考验。风险分担机制、利益分配机制和法律制度的设计修缮，将是影响PPP推广成败的重要因素。从今日起，《经济参考报》将连续推出“PPP寻路”系列报道，敬请关注。

　　PPP大潮扑面而来，但记者在多地采访发现，一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足。陕西一位地级市财政部门工作人员说，他们所有对PPP投融资模式的了解都来源于近期的培训班，但对于如何推进这项改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。

　　专家认为，对于一些尚不具备PPP思维的地方政府而言，仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象，此类名为PPP的项目不仅不能帮助政府卸包袱，还将加重财政负担。

　　大潮来袭 万亿PPP项目浮出水面

　　中央政府的鼓励、地方政府的响应，让PPP(政府和社会资本合作)在2015年伊始便迅速生长——财政部30个PPP项目中第一个签约项目于1月1日正式运营，八省份近万亿元项目相继浮出水面。

　　PPP是指公共服务项目由政府和社会资本合作投资的一整套模式。这种起源于英国的模式，在世界各国普遍推行，涵盖“建设-移交”的BT、“建设-管理-移交”的BOT等多种实现形式。

　　为加快发挥PPP投融资模式的积极作用，新一届中央政府成立以来，财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。2014年5月，财政部成立PPP工作领导小组，金融、经建、预算、条法、国库、国合等为成员，办公室设在金融司，统筹推进PPP工作，实现对外“一个声音、一个方向、一个平台”。

　　同时，地方政府也积极推介PPP项目。2014年8月，重庆市召开PPP合作项目签约发布会，集中签约10个项目涉及资产总额超过1000亿元。2014年9月，福建省推出49项1658亿元的基础设施项目，鼓励采用PPP模式。2014年12月，财政部正式推出首批30个PPP示范项目清单，总投资规模约1800亿元，这些项目集中在污水处理、轨道交通等领域，其中，江苏省以9个入围项目居首，安徽4个项目排第二，河北、吉林、浙江、山东等省份也有项目纷纷入围。

　　2015年1月，河南省公布了87个PPP项目，涉及资金达1410亿元。而包括四川、湖南等在内的7省份已公布了469个PPP试点项目，共计8223亿元的总投资额。就此，这8个省份的PPP项目规模近万亿元。

　　中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立说，十八届三中全会对全面深化改革做出部署，要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，指出“要建立透明规范的城市建设投融资机制”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位”。这些重大提法，与PPP投融资模式高度契合。

　　审计署统计显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任债务10.8万亿元，有的地区债务率已超100%。“我国基础设施建设需要大量资金投入，地方政府普遍通过举债弥补资金缺口。”国家行政学院教授许正中说，今年以来我国加大力度清理地方融资平台，无疑将进一步扩大PPP的融资需求。

　　上头热下头冷 地方官员“没兴趣没能力”

　　记者在一些地区调研了解到，一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高，甚至疑虑重重，部分地区PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”、“贫困地区欢迎，发达地区冷淡”等情况。

　　“在土地收益稳定情况下，我们的公共建设资金比较充裕，所以目前不考虑社会资本参与。”我国南方某经济特区负责政府投融资业务的一位负责人说：“PPP算不上什么新东西，多少年前都在做，我们目前土地出让的资金十分充裕，对PPP模式没有需求。”

　　福建近期在基础设施和公用事业等领域推出了总额2248亿元的122个项目中，列出总投资1478.6亿元的28个项目开展PPP试点。从这28个项目的分布看，山区、老区、财政困难地区上报的项目多而散，沿海地区的积极性明显较低。平潭综合实验区投融资办公室一位工作人员说，这次平潭未上报PPP项目有两方面考虑，一是目前政府的融资渠道尚能满足需要；二是当地对PPP模式还缺乏准备，不敢仓促上项目。

　　西部地区一些部门则对PPP模式“不了解”，认识仅停留在概念阶段。陕西省发改委一位工作人员说，他们最近看了材料才知道PPP的含义，目前对PPP只是“略懂皮毛”。市县政府部门工作人员对PPP更不关心。

　　广西一个地级市财政局负责人说，目前一些地方政府之所以对推进PPP缺乏动力，一是怕碰到一些敏感地带和政策盲区，不做没风险，做了就有风险；二是对项目回报率有压力，如果一个项目回报好，地方政府宁愿自己背债来做，也不想让社会资本参与进来。

　　专家表示，部分地区在省级层面上对推进PPP模式做出了较宏观的指导意见；一些地方财政、发改委等部门组织开展学习培训。但省级层面和市县之间、发达地区和贫困地区之间对PPP的认识和准备却各有不同，对发展PPP项目“没兴趣、没能力”的态度普遍存在。

　　名为PPP 实则让政府背上高息债务

　　西南地区一个城市1998年用BOT方式建设了一座长江大桥，企业与政府约定20年税后年收益率16%的固定回报，而同期银行贷款年利率才5%，相当于企业坐收20年的高利息，政府却背上沉重债务负担。

　　北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说：“名为PPP，实则让政府背上高息债务；名义上是帮政府卸包袱，实际上由政府‘兜底’，投资者不承担风险。这些都不是真正的PPP模式。”

　　此外，专家建议，地方在PPP项目推进过程中应厘清前提和边界，进一步转变和完善政府职能，谨防公共利益受损以及灰色交易等问题出现。

　　多位接受记者采访的地方政府部门负责人认为，类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施，有些社会投资者可能会为了逐利，利用自然垄断属性，乱收费、高收费，导致社会不良影响，对于这种情况，政府不能被企业“牵着鼻子走”，而要制定相应的约束机制，确保公共利益优先。

　　需要注意的是，PPP项目大多集中在工程建设领域，资金量大，如果只是进行内部操作甚至听命于“长官意志”，极有可能产生灰色交易和利益输送。郭建新认为，PPP价格可以在一对一谈判中产生，也可以通过招投标产生，但一般不会像普通商品那样明码标价、公开议价。因此PPP项目需要利用国家PPP综合服务平台，加强全方位、全流程的监管，谨防滋生腐败土壤。

　　疏于监管 PPP滥用或酿财政风险

　　PPP模式在带来一定变革的同时，监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。一些地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况，影响到PPP的推广成效。

　　国家开发银行规划局局长蒋志刚在20多年前首次将国外BOT项目文本译成中文。蒋志刚认为，PPP是政企合作，期限很长，现在很多地区出现了很不好的苗头，有的投资人靠私人关系搞PPP，有的PPP项目被投资人当作概念利用后成了烂摊子，有的政府找几家下属国有控股企业搞PPP。推进PPP模式需要建立国家PPP综合服务平台，营造公开、透明、竞争、规范的监管环境。

　　北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新认为，兰州自来水污染事件给PPP模式的监管敲响了警钟。PPP模式中社会公益项目的比重很大，而社会资本存在天然的逐利性，因此政府作为公共利益的代表能否履行好监管职能尤为重要。哈尔滨市财政局金融贸易处副调研员谢治安说，政府部门对项目准入、运营阶段的监管最重要，处理不当将造成财政风险和公众利益受损。

　　作为政府监管的第一环节，在初始阶段建立科学有效的合作对象准入过滤机制，对顺利运行PPP模式十分关键。专家指出，在PPP模式中，对社会资本的招标不能“唯钱论”，应选择既具备融资能力，又兼具技术水平、运营能力且信誉好的投资者。财政部门有必要对PPP项目进行长期支付能力监督，防止PPP滥用造成财政风险。

　　同时，须加强项目运营阶段监管。PPP项目合同期一般为20到30年，其中九成以上时间属于运营期且管理过程复杂，对政府部门进行产品和服务质量、服务价格等方面监管提出了很高要求。谢治安说：“PPP是一场‘婚姻’而非一次‘婚礼’，但目前国内PPP项目在漫长的运营期间疏于持续监管的现象较为普遍，问题多发，这与国外大量人员从事运营，建设和运营并重形成反差。”
　　(本版稿件除署名文章外，均由记者任鹏飞、强勇、夏军、毛伟豪、王凯蕾、涂洪长、姜辰荣、何宗渝、何伟、汪伟采写)