2015年云南“民告官”案件2885件 同比上升94.54%
民告官”，比过去更顺畅了
编者按
2015年行政案件立案数量迅猛增长，全省法院新收一审行政案件2885件，同比上升94.54%；全省行政机关负责人出庭应诉率为47.97%，同比上升25.34%——
行政诉讼案件俗称“民告官”，民和“官”对簿公堂，因其性质特殊，向来备受舆论关注。
近日，在新《行政诉讼法》、立案登记制改革实施一周年之际，云南省高级人民法院召开新闻发布会，向社会公开发布了《2015年度云南法院行政案件司法审查报告》白皮书及全省行政诉讼5大典型案例，展示了新《行政诉讼法》实施一年来“民告官”诉讼中的诸多新亮点。
立案登记制 推动立案数量猛增近一倍
白皮书显示，立案登记制实施的首个月份，也即2015年5月份，全省法院受理行政案件353件，同比上升356.13%。而2015年全年，全省法院新收一审行政案件达2885件，同比上升94.54%，较上年增长近一倍；新收二审行政案件1026件，同比上升52.45%；受理非诉行政案件1538件，同比上升51.53%。
据悉，在新《行政诉讼法》实施前，有部分法院对行政案件存在“有案不收，不诉不理”、长期不予立案的情况；甚至有的地方法院为支持地方经济建设，对某些涉及城市建设、房屋土地征收行政争议的案件，拒之于法院大门之外。
为打通“民告官”诉讼通道，我省于去年5月1日起施行修缮后的《中华人民共和国行政诉讼法》和《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，对“民告官”案件实施立案登记制，而非以前的立案审查制。所谓立案登记制，是指当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。新《行政诉讼法》确实有效解决了以往“立案难”问题，打通了老百姓“民告官”通道。
城建公安资源类案件 增幅领先
白皮书显示，行政诉讼案件中，城建、公安、资源类案件上升明显。土地、拆迁、劳动和社会保障、林业等类型案件在总收案数中占有较大比例。2015年度，全省城建类案件收案526件，同比上升135%，其中拆迁类案件收案288件，同比上升270%，上升幅度最大；房屋登记类案件收案141件，同比上升143%。公安类案件收案267件，同比上升114%。资源类案件收案604件，同比上升60.64%，其中土地类案件收案436件，同比上升67.70%。
从行政行为类别看，行政处罚、行政许可、行政强制措施类案件呈上升趋势，行政补偿案件增长幅度较大。2015年度，行政处罚类案件收案417件，同比上升55.01%。行政许可类案件收案200件，同比上升22.70%。行政裁决类案件收案145件，同比上升28.32%，行政强制措施类案件收案98件，同比上升75.00%。行政补偿案件收案52件，同比上升147%，上升幅度最大。
据了解，2015年度，昆明、昭通、曲靖、红河等州市行政案件收案数居前列，昆明地区收案902件，占全省收案数的31.27%，位居第一。迪庆地区收案6件，为全省收案数最少的地区。白皮书分析称，各州市案件分布不均衡与当地的地域范围、人口规模、经济发展水平等因素直接相关，而部分州市案件的大幅增长主要与当地社会经济高速发展、城镇化建设及基础设施投资规模不断扩大有关。
行政机关败诉率13.91% 逐年升高
白皮书显示，2015年度，全省行政机关一审行政案件败诉率为13.91%，同比上升0.83%，上升幅度不大，但有逐年升高的趋势。就主要行政管理类别而言，房屋登记类案件败诉率为31.03%，为主要行政管理类别中败诉率最高的一类。林业类案件败诉率达23.33%，败诉率也处在较高水平。乡政府类案件败诉率为10.13%，同比下降10.92%，下降幅度较大。
从2015年全省各州市一审行政案件败诉率情况看，楚雄、大理、保山、文山、临沧等地的行政机关败诉率均在20%以上。败诉案件主要为土地、劳动和社会保障类案件。
白皮书分析称，从2015年全省法院审理的行政案件情况看，各级行政执法机关在依法行政、妥善化解行政争议、依法应对行政诉讼方面均取得不同程度的进步，但行政机关在土地、城建等执法领域存在的程序不合法、适用法律错误、认定事实不清问题，怠于履行政府信息公开法定职责，对行政执法程序重视不够，应诉能力不强等问题，需要引起足够重视。
行政机关负责人出庭应诉率47.97%
白皮书显示，2015年全省行政机关负责人出庭应诉率为47.97%，同比上升25.34%，上升幅度明显。不过，省高院相关负责人认为，根据新《行政诉讼法》相关规定，行政机关负责人出庭应诉是原则，行政机关负责人出庭应诉应成为常态。
据悉，2015年全省行政机关负责人出庭应诉率较高的地区为玉溪、红河、普洱、德宏、迪庆、临沧等6个地区，均达50%以上，其中德宏地区达90%以上，为全省出庭应诉率最高的地区。出庭应诉率最低的地区为昭通，仅为25%。
鉴于此，白皮书建议，省级法制部门制定指导全省行政机关负责人出庭应诉的意见，并建立考核评议体系十分必要。同时，建议行政机关应更加注重负责人出庭应诉的效果，做好充分的准备工作，如提前熟悉相关法律法规规定、了解案件事实、研究案件涉及的证据等，才能出声有底气，出声有效果，达到建立行政机关负责人出庭应诉制度的根本目的。
省高院负责人：
推动行政争议的实质性解决
新《行政诉讼法》实施一年多来，我省各级法院严格执行新法，妥善化解了一大批涉及土地征收、城中村改造、棚户区改造、社会保障、资源环保等民生类案件。与此同时，一些案件并未因为结案就实现“事了”的目标，这显然与行政诉讼的初衷不一。
省高院负责人称，行政审判工作不仅要重视法律效果，也要重视社会效果。老百姓打官司讲实际效果，若不能实质性解决行政争议，就不可能真正维护老百姓的权益，也就得不到老百姓的认可。有些案件无论从实体处理、审判程序，还是从事实认定、法律适用上都没有问题，但案件当事人就是不服，反复申诉、上访，其原因就是群众诉求未能得到解决。这与我国现行诉讼体制下人民法院司法权限有关，但法院决不能以此为由忽视了当事人的实质性利益诉求，法院应为当事人寻求解决诉求的渠道，达到“官了”“民了”“事了”“案了”的目标。
为此，省高院负责人认为：加强行政机关和人民法院间的沟通协调十分重要。首先，行政机关对人民法院发出的司法建议应积极反馈。司法建议是人民法院针对行政执法行为存在的典型性、代表性或其他重要的问题，向行政机关提出的应予以注意或改进的意见。行政机关加强对司法建议的反馈和研究，对提高执法水平、解决行政争议将起到积极作用。其次，行政机关应重视总结工作中的不足和问题。我省2011年就出台了《云南省高级人民法院、云南省人民政府法制办公室关于建立行政机关与人民法院沟通协调机制的若干意见》，该意见对建立人民法院与行政机关常态化沟通协调机制意义重大，但这几年实施效果并不理想。建议行政机关利用好沟通协调机制，不断总结执法中的问题，分析败诉原因，提高执法水平。
土地行政执法领域——收案占比最高
《2015年度云南法院行政案件司法审查报告》白皮书显示，相较其他管理领域类的案件，土地类行政案件在总收案数中所占比例最高，败诉率为14.17%，高于平均败诉率。
白皮书由此分析了行政机关在土地登记过程中存在的问题：一是权属来源依据不充分。如没有审查权属来源依据或者在申请人提交的权属来源依据存在明显瑕疵的情况下进行登记等；二是程序不合法。如应当进行地籍调查的未进行调查，应当通知四邻签字确认的没有通知；三是法律意识淡薄，责任心不强。如涉及土地征收或房屋征收时，在原土地登记手续未注销的情况下办理新的土地登记手续，造成重复发证的情况。
在土地征收过程中一些问题也比较突出。一是未批先征、少批多征的问题。土地征收审批手续不完备问题，经常出现未批先征、少批多征的问题；二是适用法律错误的问题。主要是适用相关法律时不注意区分国有土地与集体土地，错误适用征收集体土地的规定收回国有土地；三是不依法进行公告的问题。
此外，在土地确权过程中的问题也需引起重视。一是处理主体不合法。如村民小组之间的土地权属纠纷应由县级以上人民政府处理，部分地区却交由乡（镇）级人民政府处理；二是认定事实不清。如关于争议地的四至情况如何，争议地的权属状况及争议地的土地性质等主要事实未调查清楚；三是程序不合法。如应当听取利害关系人的意见而未听取、现场勘查应当通知当事人而未通知等问题。
消除行政诉讼案件中的“地方干扰”——我省即将实施异地管辖制度
近日，由云南省高级人民法院拟定的《关于开展跨行政区划管辖行政案件的改革方案》获最高人民法院及云南省委批复同意。目前，省高院正抓紧制定实施方案，争取尽快实施。
该方案结合我省实际，利用铁路法院司法资源，由铁路两级法院管辖昆明、红河两个地区的部分一、二审行政案件；同时将楚雄州的试点管辖模式扩大到曲靖、普洱两个地区。
省高院有关负责人向记者表示，人民法院跨行政区划审理行政案件，有利于排除地方政府对行政审判的不当干预，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难的问题。我省早在2013年就启动了跨行政区划集中管辖行政案件改革，并在楚雄州开展试点工作，具体做法是将楚雄州10个县市的一审行政案件集中到楚雄市人民法院、元谋县人民法院，试点工作取得了良好效果。2015年，新《行政诉讼法》为行政案件跨行政区划集中管辖提供了进一步的法律依据和保障，我省在总结楚雄试点经验的基础上，结合其他州市实际，拟定了《关于开展跨行政区划管辖行政案件的改革方案》，积极推进跨行政区划管辖行政案件的改革。
不能让法律没面子
“告官不见官”是“民告官”案件的典型特点。省高院刚刚公布的2015年度行政审判白皮书显示：2015年全省法院新收一审行政案件2885件，行政机关负责人出庭应诉率为47.97%，同比上升25.34%，上升幅度明显。然而数字同时告诉我们：有超过一半的行政机关负责人没有坐到法律规定应该坐的被告席上。
“民告官”之所以“告官不见官”，并不是所有被告的“官”都不占理，但之所以大多数“官”最终都以种种理由，不愿坐到被告席上，其实还是觉得这是一个很伤面子的事。坐在被告席上，的确没有坐在主席台上光鲜。但要搞清楚的是，个人面子重要，还是国家法律的尊严重要？单位的面子重要，还是依法纠正损害老百姓利益的错误行为重要？部门的面子重要，还是党和政府依法治国的大局重要？
根据新《行政诉讼法》相关规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。这些行政负责人违规“带电”作业的“底气”究竟在哪里？是源于不懂法，还是“知法犯法”？总之无论哪一种选择，都是政府法制建设所不容许的。
依法治国，建设法治政府，讲起来不难，做起来却不易。一些官员大会小会都在讲建设法治政府的重要性、必要性和迫切性，可是轮到自己头上，却回避了之，传递出建设法治政府任重而道远的消极信号。法庭都不去，法院判决能否得到最终执行，就不能不让人担忧了。若部分行政案件即使已经审结，判决却没有执行到位，老百姓赢得了官司却依旧保护不了自身权益，那么从某种程度上说也是法律输了，输给了少数行政机关负责人的面子，输给了这些行政机关负责人放不下架子和不知法不守法。
其实“民告官”恰恰是畅通政府群众良性互动的有效渠道，是一次很好的与群众面对面沟通的机会。推动更多的领导干部与群众就具体问题在法院庭审中“红红脸，出出汗”，能更好地树立公仆意识，更加积极地回应民众关切，最大限度减少政府部门不作为、乱作为，明确政府权力边界，进而更好地增进社会共识，推进法治政府建设，推进和谐社会构建。
如果领导干部在抓法治建设上只是叶公好龙，并不身体力行，短期内顾及了个人的面子，暂时保全了单位或小团体的面子，却让法律没了面子，后果就是灾难性的。习近平总书记指出：各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，是落实依法治国方略的“关键少数”。我们各级领导干部要以对党和人民的事业高度负责的精神，身体力行地担当起依法治国的重要责任，切实遵守法律，严格依法办事，不能为保全个人或局部的面子，让法律没面子。
记者 左超（云南日报）