昆明明年实现三级政府法律顾问全覆盖

借助“法律外脑”推进依法行政，成为法治昆明建设进程中的一大亮点——为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见，日前，昆明提出推行政府法律顾问制度，到2016年，实现市、县、乡三级政府法律顾问全覆盖。

这不仅意味着法律顾问应用范围覆盖面的扩大，更意味着将建立起刚性制度，充分保障法律顾问的权利和地位，从市本级到乡镇，切实发挥法律顾问在政府工作中的“智囊”作用。

法律顾问让决策不“任性”

云南凌云律师事务所律师孙文杰从业7年，说起政府法律顾问制度感慨良多。

2012年，他成为政府律师顾问团成员。无论出庭应诉“民告官”案件，还是监督城中村拆迁改造，抑或是把关政府重大决策，都亲眼见证了政府部门依法行政观念的不断提升。

十八届四中全会之后，政府法律顾问对依法行政的“监督”有望成为“新常态”，孙文杰对昆明推行政府法律顾问制度充满期待。

事实上，并不只是孙文杰才有如此感受。从早期为政府担任代理人参加诉讼、协助政府审查法律文书，拓展到协助处置突发事件、为政府决策部署和项目建设提供法律意见，再延伸至基层法律服务、法制宣传教育，近年来，越来越多的律师参与公共事务管理，逐步覆盖政府工作的各个方面。

法律顾问，对于昆明而言，并不是新生事物。早在1986年，昆明市政府就开始聘请律师作为市政府的常年法律顾问。2004年10月，将过去聘请个别律师作为法律顾问转变为以法律顾问室的形式为政府决策提供法律服务。

据了解，法律顾问主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。其中，担任政府法律顾问较大的群体是律师群体。

“各地政府法律顾问在依法行政方面扮演了重要角色。”云南大学法学院院长陈云东介绍，法律顾问现在已不仅仅充当“救火员”的角色，律师参与政府行政决策和行政执法各领域环节，为行政行为的合法性把关，有利于增强政府法治意识、规范执政行为，杜绝行政执法机关随意执法、领导干部“拍脑袋决策”等现象，使“法无授权不可为”真正得以落实。

陈云东介绍，除参与重大决策制定外，政府法律顾问的工作还包括监督政府立法、出庭应诉、信访接待和协助处理突发事件等。如此全方位的介入，有助于政府更好地在法治的框架内行使权力。

陈云东的话在孙文杰身上也得到印证。“既然有机会参与公共事务管理，就要充分发挥自己的专业优势，促进领导干部用法治思维和法治方式办事。”孙文杰认为，政府领导往往思考政策的问题多些，而法律顾问更多的是考虑法律的问题。这样，政府决策就多了一种视角、多了一份思考，决策的科学性也就多了一份保障。

服务法治政府建设常态化

市委、市政府2008年曾联合发布《关于全面推行法律顾问制度和加强法律学习培训的意见》，明确要求各县（市）区和市属行政部门在当年12月31日以前完成法律顾问机构或法律顾问班子的组建工作，并且规定各县（市）区政府法律顾问机构中的法律顾问人数不得少于3人，其他行政机关按照工作的实际需要聘请。各单位外聘的法律顾问一般为专家、学者或执业律师。由于每个单位的工作性质、工作内容不同，对法律顾问应具备的业务专长及综合素质的要求不尽相同，因此，目前各单位都是根据实际工作需要自行选择聘任法律顾问。

时至今日，昆明县区政府机关做到了每个部门都有法律顾问，每起公共事件、社会事件都有法律顾问参与决策、提供参谋，法律顾问、律师服务法治政府建设逐步走向制度化、常态化。

2012年以来，全市各单位共组织法律顾问参与16953件（次）各类涉法事务的处理处置工作；市政府法律顾问室共组织法律顾问1070余人次参与了市政府近1000件各类涉法事务的处理处置工作，内容涵盖投融资、土地、规划、基础设施建设、政府及政府部门各类涉法事务的合法性审查、涉诉案件的处理处置等方面。

采访中，不少律师也提出了一些需要重视的问题。例如，政府法律顾问制度容易形式化，重视救急而忽视审查、论证、把关等预防性作用；政府顾问中律师与其日常业务容易冲突、政府法律顾问激励机制不足等等。

“作为政府的‘外脑’，我们向政府建言献策，但最终是否采纳还要看政府的主观意志。”孙文杰坦言，如果一些领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作，律师顾问的作用自然也会大打折扣，律师服务的整体水平也就比较低。

法律顾问全覆盖需制度保障

推进依法治国系统工程，建立具有中国特色的政府法律顾问制度势在必行。昆明要求推行政府法律顾问制度，到2016年，实现市、县、乡三级政府法律顾问全覆盖。法律顾问制度为何需要“普遍建立”？建立之后又有何好处？如何让法律顾问真正起作用？

昆明市法制办副主任明晓介绍，2010年，昆明就对乡（镇、街道办事处）及县级行政部门聘请法律顾问提出了具体要求，《昆明市行政机关法律顾问制度实施细则》规定，各县（市）区政府所属乡、镇、街道办事处，以及行政执法任务较重的县级国土、规划、建设、环保、林业等行政部门，应当聘请法律顾问。昆明市在全国范围内较早将法律顾问制度建设的深度推向了县、乡基层，部分乡（镇、街道办事处）及县级行政部门也按要求聘请了法律顾问并组织开展工作。但是，由于少数基层部门思想认识不到位、人员不足、经费保障不到位等原因，此项工作并未全面展开，这也是今年及明年开展法律顾问制度建设工作的重点方向。

在明晓看来，明确法律顾问全覆盖，不仅意味着法律顾问的应用范围覆盖面的扩大，更意味着将建立起刚性制度，充分保障法律顾问的权利和地位，从市本级到乡镇，切切实实地发挥法律顾问在政府工作中的“智囊”作用。

那么，建立法律顾问全覆盖需要哪些条件作支撑，如何让法律顾问真正起作用？明晓表示，在强而有力的政策支撑之下，开展法律顾问工作，一是需要配备法制机构的相关工作人员，二是需要有高水平的法律顾问。目前，昆明市各级政府及行政机关的法律顾问基本都是外聘的专家、学者或执业律师，外聘的顾问法律事务经验更加丰富，能够站在比较中立的角度看待各种问题，提供高质量的法律服务。

法律顾问可“一事一请”

全市各级机关法制机构的人员编制少、工作量大，人员与工作量不匹配的情况一定程度上制约了各类涉法事务处理工作的完成质量。

另外，开展法律顾问工作需要足够的经费保障。目前，昆明市明确要求将各单位法律顾问经费纳入财政预算安排。但从全市层面来看，由于在实际工作中存在许多困难，一些单位特别是基层单位的法律顾问经费得不到保障，使工作的正常开展受到影响。对此，不少律师表示，在重视和加强法律顾问制度的大背景下，相信法律顾问工作经费问题将逐步得到解决。

要让法律顾问真正发挥其作用，陈云东建议，首先要重视发挥法律顾问团的作用，在与法律顾问沟通过程中，真正做到依据法治思维和法治方式办事。制定政府法律顾问遴选长效机制，建立起“能上能下、能进能退”的用人机制，把业务素质高、能力水平高的优秀人才吸收到法律顾问中来。

对于目前市、县、乡三级法律顾问全覆盖会不会与当下精简机构改革产生矛盾，陈云东认为，市、县这两级应该考虑常设法律顾问，但到乡这一级，从编制角度，实现难度较大。可以考虑由具有一定法律基础和素养的大学生村官、法制宣传员兼任，滚动利用好这些资源，根据本地实际情况，在他们任职前进行有针对性的专业培训；涉及一些专业性较强的事务时，可以“一事一请”临时外聘专业人士补充到队伍中。（昆明日报 记者李思娴）