昆明探索委托第三方立法机制

    今年的全国两会表决通过关于修改立法法的决定。一时间，立法工作相关问题成为关注焦点。

    在昆明出台的关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中就提到“探索建立委托第三方起草地方性法规草案机制”、“完善法规议案的提出和审议程序”、“从源头改变重立法轻执行现象”等内容。

    在法学专家看来，这将在新的立法征程上，为昆明全面推进依法治市写下浓墨重彩的一笔。那么，第三方是指哪些机构或组织？哪些地方性法规适合由第三方起草？该机制的建立有何意义和作用？

     “昆明法治指数”评估已做尝试

    立法是重要的公共决策，其重要性不言而喻。“探索建立委托第三方起草地方性法规草案机制”对于云南立法界而言，并不是新生事物。

    2012年，我省首次尝试委托第三方起草法规草案，由省人大法制委、省人大常委会法工委与昆明理工大学合作共建的云南省地方立法研究院，起草《云南省桥头堡建设促进条例（草案）》的协议，可以看作“委托第三方立法”的雏形。

    近日，市委关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见明确，推进科学立法、民主立法，提出探索建立委托第三方起草地方性法规草案机制，完善法规议案的提出和审议程序，以及立法项目和法规规章草案向社会公开征集的办法，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者和管理相对人等对立法中涉及重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全立法规划草案、立法计划草案公开征求意见机制，建立公众意见采纳情况反馈机制等内容。

    虽然昆明在“委托第三方立法”方面并没有具体实践，但在云南大学法治实践与理论研究中心主任王启梁教授看来，昆明有过不少类似的尝试和做法，比如“法治昆明综合评价指标体系”的开发及评测，其原理与委托第三方起草地方性法规草案有相通之处——评测通过第三方机构，经过严谨、周密的计划和安排，运用三个层次的法治量化评估方法，并尊重社会指标评价和运算的科学原理，对政府和社会运作的法治状况加以评估，最终得出“昆明法治指数”。

    并非“让第三方立法”

    在昆明立法史上，这是首次提出“委托第三方立法”。那么，第三方具体包括哪些机构或者组织？哪些地方性法规适合由第三方起草？有何意义和作用？

    王启梁教授介绍，在立法领域，第三方是指受立法机关委托的高校、科研机构和相关立法研究机构及其专家学者。第三方立法是指“第三方”即专家学者、专业的机构、协会组织受各地人大委托，依据一定的程序参与立法调研或立法前评估、法规起草和立法后评估等工作。

    据公开报道，重庆、天津、甘肃等地早在2005年之前就尝试过由第三方来起草法规。受委托的第三方主要是律师协会或律师事务所、地方立法研究会或研究院、高校或科研单位、公司或专家学者个人等。

    市人大法制委一位负责人表示，目前，该项工作尚未启动，包括第三方的人选、适用法规等内容都暂未确定，不过可以肯定的是，将是由除了人大、政府部门以外具有一定专业性的机构、部门、群体担任。通过委托“非利益攸关”的第三方来起草，可以让法规起草者站在不偏不倚的立场之上，平衡好各方的利益诉求，避免地方主义和部门主义的倾向。但“委托第三方立法”并不等同于“让第三方立法”。

立法是一项复杂的系统工程，需要一套严密、科学和完整的程序。委托第三方立法并不是人大把自己的工作交给别人做，而是让第三方参与到调研、起草等立法的前期工作中，地方人大还是要起主导作用。

　　哪些地方性法规适合由第三方起草？这位负责人表示，涉及地方政府事务性的法律、法规都可以，也可以是一部法律、法规中的某些条文、章节。

　　对于“探索建立委托第三方起草地方性法规草案机制”这一做法，受访专家普遍表示认可。他们认为，这将平衡各方声音，并通过固定的渠道，传送到立法程序当中，具有积极意义。

　　云南大学法学院院长陈云东表示，作为立法者，理当心无私念，把一碗水端平，最大限度追求法律条文的公平公正。但事实上，地方性法规起草渠道过于单一，难免会从行政管理角度起草法律法规，以及使部门利益法制化，让法律还未执行便自损公平。他建议，专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。

　　 完善“委托第三方立法”后续工作

　　虽然昆明有不少地方性立法在全省甚至全国产生了良好的示范作用，但陈云东坦言，还是有不少遗憾的地方。不少立法项目存在先天不足，有的在立项之初未充分论证，因领导意志或社会影响匆忙立法，与社会现实脱节；有的立法项目为完成年度立法任务不得不“免检”通过；有的照抄照搬国外或其他城市有关条款，沦为标语式宣传品；有的条文抽象，执行主体不明确，没有具体处罚措施，加之一些规定涉及多头管理、联合执法，在实践中存在一定难度。

　　“如果一项法律在立法时就出现了问题，那么这项法律从出生就被打上了不被执行的命运。”陈云东表示，委托第三方立法，拓宽公民有序参与立法途径，推进科学立法、民主立法就是有效的解决之道。

　　当然，要让“委托第三方立法”真正发挥作用，还有许多后续工作要做。比如，在什么状况下启动“委托第三方评估”和“委托第三方立法”，由谁来遴选“第三方”，什么样的“第三方”才够格，如何对“第三方”实施有效监督等，这些都将对立法质量产生重大影响。

　　王启梁认为，第三方首先应该是法治建设方面具有高水平的高端智库。其次，要有完善的机制保障被委托的第三方开展立法草案的起草工作。其中最关键环节是为第三方开展立法调研提供保障，保证起草者能够全面和真实地掌握立法的现实基础、面临的问题、要解决的问题。另外，立法机构和被委托方要有顺畅的交流机制，并保障被委托方保持独立意志和中立性。（昆明日报 记者李思娴）