推进政策性金融体系改革与立法刻不容缓
23.12.2014 15:23
本文来源: 中小企业
构建政策性金融体系的客观必然性与重要性
政策性金融有别于一般商业性金融，其主要功能包括：填补瓶颈领域融资空白或不足，发挥前瞻性、战略性投入的先行者作用；在市场不足和制度缺失的领域，培育、建设和完善融资市场和制度，发挥制度建设者作用；吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域，发挥民间资本引导者作用；服务于政府的某些特定发展目标，促进社会公平，并协助化解金融风险，发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。
从总体来看，我国政策性金融的框架体系还不健全、不完善，诸如缺乏法律规范、政策性银行和商业银行的业务存在交叉、风险补偿和补贴机制不健全、政策性银行评价标准的缺失、政策目标的弱化、功能的模糊、监督架构不健全、筹集资金方式单一等。政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程远未结束，政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未有效建立。此外，政策性担保融资、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等领域仍然存在一些问题。
构建合理、有效的政策性金融体系，总体框架的主要内容应包括：确定我国政策性金融的业务范围；我国政策金融包含的各项业务的实现方式；为了实现政策性金融的各项业务，我国需要构建哪些、何种治理结构的政策性金融机构；合理设置政策金融的监督管理机构。
有效的监督是政策性金融健康发展的必要条件。就我国而言，首先要逐步建立政策性金融的法律框架；其次是建立和完善政策性金融的监管委员会制度。在法人治理模式上建议吸纳德国、美国和日本模式三者的优点，并结合中国的实践，建立以利益相关人为基础的法人治理结构，业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化动作模式。
从战略角度看待我国政策性金融改革
从政策性金融的发展历程看，我国对其认识从一开始就并不清晰，其发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定始终不清晰。这不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。
基于此，设计我国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，要从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的战略发展角度而言，根据我国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，现有的业务范围是远远不能包含的，应更加重视发挥政策性金融的作用，合理规划业务领域，增强政策性金融机构的作用。不能只顾眼前，片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不足等负面效应，更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。
中国正处在“全面深化改革”和“经济转型与产业结构调整”阶段。我国经济对外依存度不断提高，中小企业融资难问题也一直难以解决，“三农”领域的发展长期滞后，城乡差距日益扩大，在发展过程中出现的巨大资金需求很难获得商业性资金的支持，带有较明显的“市场失灵”特征，迫切需要政府政策性资金的介入。在锁定“新型城镇化”和“走出去”战略目标的情况下，我国需要借政策性金融大力促进经济结构升级和发展方式转变。
借鉴国际成功经验推动政策性金融立法
与大多数发达国家不同，我国政策性银行是在缺乏完整法律法规制度的条件下不断发展的，至今也未形成关于政策性银行的明确法律定位，这造成了我国政策性银行运作无法可依、监管无章可循的尴尬境界。
国外的政策性银行有法可依，如战后日本依据《日本复兴金融库法》建立了日本复兴金融公库，依据《日本政策性银行法》建立了日本政策性银行，依据《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业信用保险公库等。德国根据《复兴政策性银行法》成立德国复兴信贷银行。韩国也根据《韩国中小企业银行法》、《农业协同组织法》、《韩国进出口银行法》等组建了具有不同功能的政策性金融机构。国外政策性银行立法有如下特点：根据制定的国家政策性银行法成立相应的政策性银行；对不同的政策性银行进行独立立法；形成了具有一国特色的政策性银行法律体系。
我国政策性银行法的长期缺位衍生出各种问题，如市场定位不明确、业务手段单一、行政干预较多、融资能力较低、与政府关系不顺畅等。因此，政策性银行立法具有切实的必要性和紧迫性，应当尽快提上日程。
借鉴国外成功经验，我国在制定《政策性银行法》时应明确几个问题：
首先是债信问题。无论是显性还是隐性的，继续保持国家主权债券评级是非常必要的。国外的债券类金融机构，例如德国复兴银行、韩国产业银行、日本政策投资银行等都是维持零风险权重。所以，应通过制度性安排，明确政策性银行长期主权信用等级，确保政策性银行更好地履行服务国家战略职责，维护金融市场的平稳运营。
其次是税收减免政策问题。国家应给予政策性银行税收减免政策，让经营利润全部作为资本补充金滚动发展。
再次是监管问题。国外对政策性银行的监管是区别于商业银行的，如对资本充足率的要求比商业银行要低等。鉴于政策性银行的特殊性和战略性，实行政策性银行监管标准是应有之义，而不是政策性银行要求“差别监管”。
最后是经营业绩考核问题。国家对政策性银行的经营业绩考核导向，要区别于国有控股商业银行，实行分类考核。实行政策性银行考核标准：鉴于政策性银行服务国家战略的任务，以及筹资和业务的特殊性，应在绩效考核上给予政策性银行以政策性银行监管的平等待遇。《政策性银行法》必须对上述问题给予明确清晰的规定，为政策性银行的健康、稳定发展提供法律保障。 来源：21世纪经济报道
本文来源: 中小企业
23.12.2014 15:23
