云南省人民政府办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全实施意见解读
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》（国办发〔2018〕43号）精神，推进奶业振兴，保障乳品质量安全，提振广大群众对国产乳制品信心，进一步提升奶业竞争力，结合我省实际，印发了《云南省人民政府办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的实施意见》（以下简称《实施意见》。现就《实施意见》出台的背景、主要内容解读如下：
一、实施意见出台的背景意义
奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，是食品安全的代表性产业，是农业现代化的标志性产业和一二三产业协调发展的战略性产业。近年来，我国奶业规模化、标准化、机械化、组织化水平大幅提升，龙头企业发展壮大，品牌建设持续推进，质量监管不断加强，产业素质日益提高，为保障乳品供给、促进奶农增收作出了积极贡献，但也存在产品供需结构不平衡、产业竞争力不强、消费培育不足等突出问题。为推进奶业振兴，保障乳品质量安全，提振广大群众对国产乳制品信心，进一步提升奶业竞争力，国务院办公厅出台了关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见。贯彻落实好意见，对着力解决我省奶业发展中的薄弱环节和突出问题，全面推动奶业高质量发展具有十分重要的意义。
二、实施意见的总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚定不移贯彻新发展理念，按照高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为引领，以奶业优质安全、绿色发展为目标，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以带动贫困户增收为突破，以降成本、优结构、提质量、创品牌、增活力为着力点，强化标准规范、科技创新、政策扶持、执法监督和消费培育，加快构建现代奶业产业体系、生产体系、经营体系和质量安全体系，不断提高奶业发展质量效益和竞争力，大力推进奶业现代化，为决胜全面建成小康社会提供有力支撑。
（二）基本原则
创新驱动，绿色发展。强化科技创新，推动产业转型升级，推进提质增效，提高奶业综合生产能力和市场竞争力。科学规划，合理布局，种养结合，草畜配套，促进奶畜养殖废弃物资源化利用，推动奶业生产与生态协同发展。
利益联结，共享共赢。坚持产业一体化发展方向，延伸产业链，建立奶农与乳品企业、乳品加工区域与奶畜养殖区域之间稳定的利益联结机制，推进形成风险共担、利益共享的产业格局，充分调动乳企、奶农的积极性，保障各方利益，实现一二三产业协调发展。
问题导向，重点攻关。针对当前奶源基地建设滞后、产品供需结构不平衡、产业竞争力不强、消费培育不足等突出问题，以关键环节和重点难点为突破口，着力提高奶业供给体系的质量和效率，提升乳品质量安全水平，更好适应消费需求总量和结构变化。
市场主导，政府支持。处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化乳品企业市场主体作用，优化资源配置，增强发展活力。更好发挥政府在宏观调控、政策引导、支持保护、监督管理等方面的作用，维护公平有序的市场环境。
（三）工作目标
到2020年，奶业综合生产能力大幅提升，奶类产量达到70万吨以上，加工产量达到50万吨以上，综合产值达到130亿元以上。奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，奶业现代化建设取得明显进展。鼓励50头以上规模养殖逐步向100头以上规模养殖过渡，促进100头以上规模养殖比重超过65%。产业结构和产品结构进一步优化，低温液态奶、特色乳制品、奶粉的品质、竞争力和美誉度显著提升，乳制品供给和消费需求更加契合。乳品质量安全水平大幅提高，产品监督抽检合格率达到99%以上，消费信心显著增强。奶业生产与生态协同发展，奶畜养殖废弃物综合利用率达到75%以上。到2025年，奶源基地、产品加工、乳品质量和产业竞争力大幅提升，奶业实现全面振兴，基本实现现代化。
三、实施意见的工作措施
（一）加强优质奶源基地建设
1. 优化调整奶源布局。 统筹资源要素、产业基础、市场容量和环境承载力等条件，科学调整奶源布局，在禁养区以外布局奶畜规模养殖。巩固提升大理州、昆明市、红河州等传统奶畜养殖区或城市周边产区生产水平，引导洱海、滇池等流域奶牛养殖逐步向流域外转移。加快发展曲靖市、文山州等奶畜养殖新区，打造高产奶牛示范区。大力发展保山市、德宏州、迪庆州等特色奶畜养殖区。以荷斯坦牛等优质高产奶牛生产为主，积极发展乳肉兼用牛、奶水牛、奶山羊等特色奶畜生产，进一步丰富奶源结构。
2. 大力发展标准化规模养殖。 鼓励乳制品加工企业自建和联合建设标准化规模养殖场，提高自有奶源比例，促进养殖加工一体化发展。开展奶牛养殖标准化示范创建，支持奶牛养殖场改扩建、小区牧场化转型和家庭牧场发展。支持奶源基地县整县推进种养结合，发展生态养殖，带动贫困户增收。推广应用奶牛场物联网和智能化设施设备，提升奶牛养殖机械化、信息化、智能化水平。加强奶畜口蹄疫防控和布病、结核病监控净化等工作，做好奶畜常见病防治。
3. 开展绿色有机示范创建。 按照打造世界一流“绿色食品牌”的决策部署，建设一批放牧型、生态型、环保型，绿色有机奶畜养殖示范场。引导企业开展绿色有机牧场示范创建与认证，支持奶畜养殖企业按照绿色有机奶畜养殖生产标准、技术规范要求，配套建设标准化圈舍、饲草饲料基地、废弃物资源化利用及病死奶畜无害化处理设施设备。
4. 加强良种繁育及推广。 大力引进和繁育良种奶畜，加大对槟榔江奶水牛等云南特有品种的保护推广力度。支持有条件的奶畜养殖企业与科研单位合作，组建专家工作站、育种中心，建设高产奶畜核心育种群，积极申报国家核心育种场。建立全省奶牛育种大数据和遗传评估平台，完善种牛质量评价制度，构建现代奶牛遗传改良技术体系和组织管理体系。扩大奶牛生产性能测定范围，加快应用基因组选择技术。支持奶牛育种联盟发展，联合开展青年公牛后裔测定。加大良种推广力度，提升良种化水平，提高奶牛单产量。
5. 促进优质饲草料生产。 推进饲草料种植和奶畜养殖配套衔接，就地就近保障饲草料供应，实现农牧循环发展。加快发展全株青贮玉米、燕麦草、小黑麦、光叶紫花苕等优质饲草料产业。建设高产优质苜蓿示范基地，提升苜蓿草产品质量，不断提高优质苜蓿自给率。支持奶畜养殖区域组建饲草料专业合作社，引导建档立卡贫困户入社，采取流转土地或土地入股等形式，规模种植、收储销售优质饲草料，推进饲草料品种专业化、生产规模化、销售市场化，全面提升种植收益、奶畜生产效率和养殖效益。
（二）完善乳制品加工和流通体系
1. 优化产品结构。 统筹发展液态乳制品和干乳制品。大力发展巴氏杀菌乳、发酵乳、特色乳等液态乳制品，支持发展奶酪、乳清粉、酥油等干乳制品，加快发展绿色有机乳制品，增加功能型、风味型乳制品生产。鼓励使用生鲜乳生产灭菌乳、调制乳等乳制品。
2. 提高乳品企业竞争力。 引导乳品企业与奶源基地布局匹配、生产协调。鼓励企业兼并重组，提高产业集中度，支持乳品加工企业建设绿色有机乳制品生产线，培育具有国际影响力和竞争力的乳品企业。依法淘汰技术、能耗、环保、质量、安全等不达标的产能，做强做优乳制品加工业。支持企业开展产品创新研发，优化加工工艺，完善质量安全管理体系，增强运营管理能力，降低生产成本，提升产品质量和效益。支持奶业全产业链建设，促进产业链各环节分工合作、有机衔接，有效控制风险。
3. 建立现代乳制品流通体系。 发展智慧物流配送，鼓励建设乳制品配送信息化平台，支持整合末端配送网点，降低配送成本。促进乳品企业、流通企业和电商企业对接融合，推动线上线下互动发展，促进乳制品流通便捷化。鼓励开拓“互联网+”、体验消费等新型乳制品营销模式，减少流通成本，提高企业效益。支持低温乳制品冷链储运设施建设，制定和实施低温乳制品储运规范，确保产品安全与品质。
4. 建立完善养殖加工紧密利益联结机制。 培育壮大奶农专业合作组织，推进散养户奶牛养殖存量整合，建立由县级及以上政府引导，乳品企业、奶农、行业协会参与的生鲜乳价格协商机制。乳品企业与奶农双方应签订长期稳定的购销合同，形成稳固的购销关系。支持有条件的特色养殖场采取自建、合作建设奶吧等形式，直接与市场对接，提高养殖效益与抵御市场风险能力。规范生鲜乳购销行为，依法查处和公布不履行生鲜乳购销合同以及凭借购销关系强推强卖兽药、饲料和养殖设备等行为。
（三）强化乳品质量安全监管
1. 严格执行法规标准。 健全生鲜乳生产、收购、运输和乳制品加工、销售等管理制度。认真执行生鲜乳、灭菌乳、巴氏杀菌乳等乳品国家标准，严格安全卫生要求，建立生鲜乳质量分级体系，引导优质优价。认真执行液态乳加工工艺标准，规范加工行为。严格按照国家发布的复原乳检测方法等食品安全国家标准，加强复原乳监管。监督指导企业按标依规生产。
2. 加强全程管控。 落实乳品企业质量安全第一责任，建立健全养殖、加工、流通等全过程乳品质量安全追溯体系。加强源头管理，严格奶牛养殖环节饲料、兽药等投入品使用和监管。引导奶牛养殖散户将生鲜乳交售到合法的生鲜乳收购站，任何单位和个人不得擅自加工生鲜乳对外销售。加强对乳饼、乳扇、酥油等特色乳制品的监管力度，保障乳品质量安全。实施乳品质量安全监测计划，严厉打击非法收购生鲜乳行为以及各类违法添加行为。对生鲜乳收购站、运输车、乳品企业实行精准化、全时段管理，依法取缔不合格生产经营主体。健全乳品质量安全风险评估制度，及时发现并消除风险隐患。
3. 强化诚信体系建设。 构建奶业诚信平台，支持乳品企业开展质量安全承诺活动和诚信文化建设，建立企业诚信档案。充分运用全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，推动税务、工信和信息化、市场监管等部门实现乳品企业信用信息共享。建立乳品企业“黑名单”制度和市场退出机制，加强社会舆论监督，形成市场性、行业性、社会性约束和惩戒。
（四）加大乳制品消费引导
1. 树立奶业良好形象。 积极宣传奶畜养殖、乳制品加工和质量安全监管等方面的成效，定期发布乳品质量安全抽检监测信息，展示我省乳制品的良好品质，提升广大消费者对我省乳制品的认可度。推介生态环保、优质安全、四季放牧、休闲观光牧场，组织开展乳品企业公众开放日活动，让消费者切身感受牛奶安全生产的全过程，提振消费信心，激发消费活力。
2. 着力加强品牌建设。 实施奶业品牌战略，激发企业积极性和创造性，培育具有较强竞争力的产品品牌和企业品牌，引领奶业持续健康发展。通过行业协会等第三方组织，推介产品优质、美誉度高的品牌，扩大消费市场。发挥骨干乳品企业引领作用，促进企业大联合、大协作，提升云南奶业品牌影响力。
3. 积极引导乳制品消费。 大力推广国家及云南学生饮用奶计划，在中小学生营养餐中普及学生奶，增加产品种类，保障质量安全，扩大覆盖范围。开展公益宣传，加大公益广告投放力度，强化乳制品消费正面引导。普及灭菌乳、巴氏杀菌乳、奶酪等乳制品营养知识，倡导科学饮奶，培育广大群众食用乳制品的习惯。加强舆情监测，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围。
（五）实施意见的落实保障
1. 加大财政支持力度。 鼓励贫困地区结合实际，按照中央和省级涉农资金整合的要求，优先支持覆盖建档立卡贫困户多、带动脱贫效果好的奶畜养殖加工企业、奶畜专业合作社、家庭牧场、养殖大户等新型经营主体。在养殖环节，重点支持良种繁育体系及国家奶牛（包括槟榔江奶水牛等地方特色品种）核心育种场建设、100头以上标准化规模养殖、全株青贮玉米和苜蓿等优质饲草料种植收储、奶畜场疫病净化、奶畜养殖废弃物资源化利用和生鲜乳收购运输监管体系建设；在加工环节，重点支持乳品加工企业兼并重组、技术改造、加工工艺提升、乳品质量安全追溯体系建设。中央农机具购置补贴重点向奶源基地县倾斜，县级要优先安排机械化挤奶及储运设施设备、饲草料收储机械的农机购置补贴。
2. 用好用活设施农业用地政策。 各州、市、县、区人民政府要结合当地土地利用总体规划、农业产业发展规划、城市总体规划和区域生态环境保护等，合理界定奶畜产业发展所需的设施农用地类型。按照有关规定，将符合条件的奶畜养殖用地按设施农用地管理，由县级国土资源、农业主管部门备案。
3. 完善金融支持政策。 鼓励金融机构积极创新金融产品，拓展奶畜养殖加工企业抵（质）押担保物种类，推广生产设备等动产抵押业务。把奶畜养殖加工企业获得合法证件的土地和通过合法手续流转的土地、厂房、牛舍等生产设施以及活畜、企业订单纳入抵押物范畴。推进奶业保险扩面、提标，鼓励保险机构保积极开展奶畜保险工作，合理厘定保险保额及费率，建立奶畜保贷联动机制，保单可作为向金融机构申请贷款的质押物，奶畜养殖企业（场、户）可按照当年奶畜投保的保额及金融机构核定的比例申请贷款额度。鼓励乳制品企业通过资本市场进行直接融资，省金融办会同省农业厅建立奶业上市挂牌后备企业库，推进企业上市挂牌，发行债券，并按照《云南省财政厅 云南省人民政府金融办公室关于印发<云南省资本市场发展专项资金管理办法>的通知》（云财金〔2017〕15号）给予补助。
4. 加强奶业市场调控。 完善奶业生产市场信息体系，开展产销动态监测，及时发布预警信息，引导生产和消费。充分发挥行业协会作用，引导各类经营主体自觉维护和规范市场竞争秩序。顺应奶业国际化趋势，实行“引进来”和“走出去”相结合，促进资本、资源和技术等优势互补，增强自我发展能力。
5. 强化科技支撑和服务。 鼓励行业龙头企业牵头，产学研结合建立创新联合体，推动奶业科技创新。在奶畜养殖、乳制品加工和质量检测等方面，提高先进工艺、先进技术和智能装备应用水平。加强乳制品新产品研发，满足消费多元化需求。完善奶业社会化服务体系，加大技术推广和人才培训力度，提升从业者素质，提高生产经营管理水平。
6. 切实加强组织领导。 各地、有关部门要根据本意见精神，按照各自职责分工，加大工作力度，强化协同配合，抓好贯彻落实。省农业厅要会同有关部门对本意见落实情况进行督查，并向省人民政府报告。