开远市公安局治安防控四项机制建设改革试点工作
体制不变 机制先行 构建治安防控四项机制
因地制宜 改革驱动 提升警务实战制胜能力
开远市地处红河州中东部，总面积1950平方公里，总人口32万，城区面积20平方公里，泸江河穿城而过，治安状况历来复杂。2015年6月，省厅部署开展建立“重点部位定点武装执勤、公安特警屯警街面动中备勤、人员密集场所高峰勤务、公安武警联勤武装巡逻”治安防控四项机制改革试点工作以来，开远市公安局结合红河州公安局“1151”工作思路提升警务实战制胜力要求，本着体制不变、机制先行的思路，努力克服警力严重不足、经济下行且扶贫攻坚任务重增招辅警不可能、气候炎热民警长期武装巡逻身体负荷重等困难，悉心探索实践，积极改革突破制约“四项机制”建设的瓶颈性问题，以调整优化警务运作模式为着力点，以建立高效的“扁平化”指挥调度机制为支撑，以完善装备后勤训练保障机制为保证，因地制宜围绕“点线面路院”建立科学的“网格化”巡逻防控体系，按照一警多用、错峰用警的原则，最大程度盘活现有警力资源，确保有效屯警街面，巡防震慑和打击违法犯罪。同时整合群防群治力量和各种技防资源，实现公安专业巡防、治保专职巡防、社区义务巡防、视频监控、保安守护和小区物业管理相结合，街面巡特警常态巡防与多警种高峰叠加巡防相结合，普通警情110巡警常规处置和重大突发警情多警种联动反应、快速武装处置相结合，确保重点部位守得住、大街小巷巡得好、人员密集场所控得实、重大突发事件处得了。通过一年的摸索实践，治安防控四项机制逐渐做到制度化、常态化、规范化运行。
一、治安防控四项机制在开远的鲜活实践
改革试点工作启动以来，开远市公安局以快速反应为前提，以“控制得住、处置得了”为目标，在建立“四项机制”的同时，结合本地实际建立了交巡警执勤协作机制和群防群治网格化管理机制作为补充，围绕“点线面路院”织密织牢社会治安巡逻防控网。
（一）守好点。就是以驻点布警为支撑，建立重点部位定点武装执勤机制，强化重点要害部位和治安复杂区域的巡防值守。一是设卡扼守交通要道。针对新疆维族涉恐人员主要从弥勒方向、文山方向途经开远绕道边境偷渡的实际，在州公安局的统筹下，在交通要冲设立9个一、二、三级查缉点，其中城郊3个固定查缉点由公安武警全天候联合武装执勤，密切查控过往车辆、人员、物品，及时发现关注人员进入辖区情况。三个卡点中，锁蒙高速开远服务区卡点查缉由弥勒方向前往蒙自方向的车辆；国道323线东联村卡点查缉由文山方向经中和营镇进入开远城区的车辆；国道326线雨洒卡点查缉由弥勒方向进入开远城区的车辆。为切实规范卡点查缉工作，投入100余万元高标准建成“外观醒目、设施齐全、装备先进、人性设计”的雨洒公安检查站，全力打造集过境安检、区域巡防、综合服务、部门联检为一体的查缉卡点，形成“一站多用、一警多能、多警联动、合成作战、分级运作”的联勤联动工作模式，抽调巡特警、交警、武警警力，按照四班三运转的模式，全天候开展武装查缉工作。
二是驻点值守治安复杂区域。通过认真周密的考察论证，按照政府划地、银行出资、公安主建、财政保运转的思路，在城区东、南、西、北面和中间治安复杂区域，分别建设了大草原、云龙、健民、迎旭、街心花园5个集警务、政务、公共服务于一体，实现“九统一”（统一规划布局、统一外观式样、统一内部设置、统一装备配置、统一职能定位、统一外型设计、统一外观标识、统一内部功能布局、统一硬件配置）标准的街面警务站---“平安小站”，全天候开展社会治安防控，零距离服务人民群众。小站实行以公安管理为主导，相关部门协助配合，志愿者参与，统一指挥、统一管理、双重指导、职能互补、勤务合作、责任共担的复合型工作机制，实现政策宣传、窗口服务、接警处警、治安巡控、交通管理的有机统一，实现治安管理与公共服务的有机融合。小站通过开展“四奖六帮七免”服务，提升公众对公安工作的参与度、满意度。“四奖”：奖励参与便民服务的志愿者；奖励举报、提供违法犯罪线索人员；奖励积极参与治安巡逻防范人员；奖励见义勇为人员。“六帮”：帮助群众处理紧急救助；帮助群众办理居住证；帮助群众失物招领；帮助群众代写书信及填写各种申请表格；帮助群众到政府部门办事；帮助政府部门发放相关证照。“七免”：免费提供热水；免费提供便民工具；免费提供用于急救的非处方类药品；免费提供就业、租房、餐饮、旅游等信息；免费提供法律、政策咨询服务；免费提供拨打州内电话；免费提供自行车和雨具。5个小站共派驻警力75人，每站12-18人，轮班对周边警务圈进行治安防控，与其他街面巡逻警力相互叠加，联动执勤，切实将警务前移。小站投入使用以来，周边发案率明显下降，群众安全感显著提升。如大草原“平安小站”建成前，旁边的树林内不时发生两抢和强奸案，小站建成后该两类案件基本杜绝。又如健民“平安小站”建成前，早市高峰期其旁边人员最为密集的西城农贸市场内小偷小摸案件高发，驻地人民医院医疗纠纷、“医闹”事件不断，小站派驻警力后，不仅农贸市场内盗窃案件大幅下降、医院医疗纠纷和“医闹”事件大幅减少，周边治安纠纷也大量减少。由于作用发挥突出，“平安小站”继雨露社区之后成为开远的又一张公安名片，省州党政领导多次亲临视察，工作经验在全州推广，省内外100多个考察团相继前来参观学习。
三是定点防守重点要害部位。根据1、3、5分钟处置防控圈的有关设置要求，确定南客运站、北客运站和市第一行政中心3个要害部位为1分钟反应区；确定解放军驻开59医院、新、老市人民医院、市中医院、州第四人民医院5家大型医院为3分钟反应区；确定市自来水厂、市第二行政中心、广电大楼3个重点部位为5分钟反应区。从巡特警大队和城区两个派出所安排巡防警力，科学设置屯警点位，分组定点不定时对该11个重点要害部位进行武装巡防和值守。2016年初，北客站附近发生持刀抢劫案，指挥中心下达处警指令后，街面巡警和机动处突单元快速联动，对嫌疑人逃跑方向合围包抄，迅速抓获5名持刀抢劫嫌疑人，破获抢劫案件28起。在公安专业守控的同时，借党政发力，市反恐领导小组促成两家客运站建立了自己的反恐小分队，对客运站进行全天候巡逻防控，及时向公安机关报告可疑情况，并监督车站工作人员做好旅客及物品安检工作。
（二）巡好线。就是以快速反应为目的，建立公安特警屯警街面动中备勤机制，强化城区街道干线及周边巡逻防控。一是“机动处突单元”动中备勤。投入90余万元，新增两辆防暴处突车，从巡特警大队抽调警力32人组成两个“机动处突单元”，每单元每班2警2辅24小时屯警街面，按照第一时间预防、第一时间发现、第一时间报告、第一时间处置的要求，在城区主要街道干线开展有针对性的叠加式武装巡逻，动中备勤，最大程度提高快速反应能力，直接或根据市局指挥中心指令对重大突发案事件进行先期处置，并在特殊紧急情况下实施增援、策应、堵截、封锁、抓捕、押送、处置攻坚和核心突破。辖区各卡点查获的关注人员就是由“机动处突单元”押送至办案中心后交由国保、刑侦等警种审查处理。同时规定“机动处突单元”不作为常规巡逻力量，除巡逻发现和群众直接求助外，不承担一般性接处警任务。
二是“110”警力巡防备勤。日常巡逻中，街面巡警以大街小巷为重点辐射城区及城郊结合部，根据每日警情分析研判结果，实行弹性用警机制，把“110”警力部署到案件高发、防范薄弱、人流集中的区域和时段上，采取“高峰巡点、低谷巡线”和“流动巡查、定点值守”相结合的方式，车巡主街道、步巡案件多发区、便衣守护公交线路等，在完成好接处警任务的同时作为街面日常备勤力量。
三是应急机动单元轮值备勤。在“机动处突单元”和“110”警力动中备勤的同时，升华“以静制动”传统警务模式，制定全局应急处置规定，规范应急处突指挥调度程序，建立总人数为360人的12个应急机动单元轮值备勤，确定巡特警大队三个单元90人作为应急处置的核心突破力量平时按照二级防控要求做好备勤工作，其中一单元30人又作为州市两级常备机动单元，时刻保持一级战备武装待命，车辆、武器、装备、后勤物资集中归位放置，确保遇有紧急突发情况，一声令下，随时出动。
（三）控好面，就是以动态布警为依托，建立人员密集场所高峰勤务机制和公安武警联勤武装巡逻机制，强化人员密集场所守控和特殊时期社会面巡逻防控。按照警力跟着警情走的原则，健全巡防勤务等级工作规范，有重点、分时段地加强人员密集场所守控和特殊时期社会面巡逻防控，使有限的警力充分发挥出最大效能。一是开展校园高峰勤务。在城区34所校园学生上学、放学高峰时段，局机关和一线实战部门警力联勤联动，结合“护学岗”活动分组开展校园高峰勤务，民警公开带枪在校园门口及周边开展巡逻防控和执勤守卫，有针对性地加强校园安保工作，确保师生人身安全和教学秩序正常，严防涉校案事件发生。实施校园高峰勤务以来，未发生校外人员针对校园师生的刑事犯罪。
二是开展人员密集场所高峰勤务。在城区集贸市场、商业片区、休闲广场、娱乐街区等11个人员密集场所人流高峰时段，安排“110”巡警和“平安小站”警力分组进行定时定点巡逻防控。与此同时，城区两个派出所按照重点时段增加警力、重点地段强化巡防的原则，治安民警、社区民警采取摩托车、自行车、徒步并用等方式，结合流动人口管理、法制宣传教育、基础信息采集、情报信息收集、重点人员帮教等日常警务工作，对辖区人流较多的地方进行巡查管控，提高街面“见警率、管事率、发现率、盘查率和抓获率”。
三是开展公安武警联勤武装巡逻。尽管市武警中队警力有限，需要承担看守所值勤守卫任务，且武警警力调集审批程序严格，但双方还是建立了公安武警联席联勤机制，除长期联合设卡查缉、定期联合训练和演练外，还建立了联勤武装巡逻机制，双方共同确定在春节前夕和国庆期间、全国党代会和全国“两会”召开期间以及其他特殊敏感时期，开展公安武警联勤武装巡逻，当开远辖区发生重大突发警情时，市武警中队根据勤务等级及时派出相应武警力量参与社会面巡逻防控。
（四）管好路，就是以警种联动为补充，建立交巡警执勤协作机制，加强城市交通要道及周边社会治安管控。巡特警大队、城区两个派出所、5个“平安小站”街面巡警与交警大队街面秩序和事故警力联动执勤，互相支持，互为补充，协作配合。街面巡警积极协助交警指挥疏导交通、开展一般交通事故现场保护或先期处置工作。交警大队结合道路交通安全隐患排查、交通秩序维护、严重交通违法行为集中整治等工作，最大程度将警力摆上环城路面、摆到城郊交通要道、摆到城区十字路口，在维护好道路交通秩序、管好交通安全的同时，协助街面巡警管好城市道路周边治安秩序，并作为一支街面备勤机动力量，承担临时性紧急增援工作任务。
（五）护好院，就是以群防群治为基础，建立网格化管理机制，加强居民小区和内部单位守护。把群防群治作为做好治安防控的一项基础工作，建立以乡镇街道为大网格、社区村委会为中网格、企业村组和居民小区为小网格的社会治安防控网格化管理机制，将全市治安联防队、义务巡逻队、治保会、企业保卫、网格管理员、物业保安等群防群治力量有机整合起来，强化巡防职能，进行联防联动，抓好居民小区、内部单位治安防范和安全管理，形成全市多层次、全方位的社会治安防控网。其中具有典型代表性的是解化社区的治保专职巡逻队和田心村委会的义务巡逻队。最能代表开远老工业城市特征的解化社区，是一个开放式的企业型社区，包含七个小区，有住房3384套，居民6874人，流动人口1000余人，社区与厂区相联，楼房、平房、厂房相邻，社区内盗抢案件向来高发，多次被列为社会治安重点整治地区，2015年初解化集团公司因此曾写信向市委政府反映，要求公安机关加强解化社区的社会治安管理。开远市公安局借“四项机制”改革试点的东风，通过多次沟通协商，达成了警企合作、共同防控的工作思路，整合解化厂保卫处43名内保力量，成立30人的解化治保专职巡逻队，统一三辆专职巡逻车的标识，统一专职巡逻装备，统一专职巡逻人员服装标志，专职巡逻队员分班24小时在社区、厂区开展巡逻防范。与此同时，白天安排社区治安积极分子开展巡逻防范、各栋房屋的退休工人开展邻里守望；晚上20时至24时轮流由解化厂各厂区党支部安排6名工人在家属区开展巡逻防范。通过公安专业巡逻、治保专职巡逻、群众义务巡逻三者相结合，一举扭转了解化社区的社会治安。田心村委会面积40平方公里，辖11个村小组，常住人口5500 余人，流动人口近3000人。由于地处城郊，治安问题一直较为突出。2015年派出所指导组建了田心村社会治安义务巡逻队，?由村两委成员、村民共23人组成，配备电瓶摩托巡逻车10辆、消防车1辆、便携式消防水泵一个。巡逻队员统一配备制服和警棍、盾牌、强光电筒?、对讲机等装备，每天分组在辖区重点部位、进村道路口等场所定时巡逻、蹲点守候，盘查可疑人员，开展法制宣传，调处矛盾纠纷，上放学时段值守学校幼儿园，负责消防救援值班。对义务巡逻队员而言，一个农民，还有三种身份，二十三个男人，组成一支队伍。在田间地头，他们是栽田种地的能手；丢下锄头镰刀，拿起警棍盾牌，跨上电瓶巡逻车，他们是城郊农民安心入眠的平安卫士；放下喷雾器，提起消防带，登上消防车，他们是村庄先期响应灭火救援的消防卫士；换下沾满泥土的蓑衣，穿上威严的迷彩服，踏上远征的列车，他们还是国防动员的民兵后备力量。田心义务巡逻队组建以来，辖区治安环境得到明显改善。目前，解化社区、田心村委会的成功做法已逐步向全市推广。
二、治安防控四项机制建立后的三个转变
（一）叠加巡防、合成作战，破解了警种部门各自为战的难题，巡逻防控实现了从巡特警单打独斗到多警联动叠加的转变。“四项机制”建立后，投入街面巡逻防控的警力，由过去的巡特警大队加城区两个派出所巡逻中队变为城区除戒毒所、看守所、拘留所三所以外的警力都要参加，街面巡防警力参与人数增加了一倍以上，巡防时间增加了三分之一强，巡防工作实现了从巡特警单打独斗到多警联动叠加的转变，全市公安机关应急处突能力亦由此明显提升。一是快速反应能力明显提升。“四项机制”建立前，市区发生重大突发警情后，指挥中心第一时间通常只能调集街面“110”巡警赶往现场处置。“四项机制”建立后，市区有“110”警力、机动处突单元、平安小站、派出所巡警、事故和秩序交警、检查站警力叠加巡防，做到了警力、武器、装备三个前置，指挥中心第一时间可以调集的警力成数倍增长，而且开远城市小，指挥中心实行“扁平化”指挥调度，直接指令街面最小警力单元，实现了遇有突发情况能够快速反应、及时到达、有效处置的目的。二是部门联动水平明显提升。“四项机制”建立前，警种各自为战，发生警情后，指挥中心派完警了事，不充分利用视频监控资源支持街面巡警抓捕，也不检查街面巡警的下车守望时间、主动巡查时间；街面巡警坐在车上等派警，发生警情后把嫌疑人抓到派出所了事；派出所也是坐等巡警“送人上门”，不主动参与巡防、控制发案；路面交警对治安不闻不问，眼皮底下的治安纠纷也要等巡警来处理；治安、刑警等警种对街面巡逻防控工作更是一付事不关己的态度，各自为战的警务运行模式使得街面盗抢案件发案率难以降低。“四项机制”建立后，整合了各警种工作职能，建立指挥调度联通、情报研判连接、警种部门联动的“三联”工作机制，指挥中心、巡特警、情报查控队、治安、交警、派出所、平安小站、公安检查站等警力相互联动、相互支援、相互策应，巡防工作实现信息共享、勤务对接、打防同步、盲区互补，增强了社会面防控的针对性、有效性和预见性。三是实战攻坚能力明显提升。“四项机制”建立前，巡特警不仅要承担街面巡逻防控任务，还要承担收戒吸毒人员、警卫安保等工作任务，训练时间、训练效果没有保障，其他警种也多是开展一些单警训练或单一警种演练，特警的核心突破能力和全市公安机关的实战攻坚能力在低水平徘徊。“四项机制”建立后，其他警种参与到社会面巡逻防控中来，巡特警训练时间得到较好保障，同时市局加强了处置暴恐袭击、持枪抢劫、劫持绑架等针对性合成作战演练，有效提高了民警、警队的实战攻坚能力。
（二）显性用警、增强震慑，破解了公安工作效能不显的难题，警务运作模式实现了从“重打轻防”到“以防为主”的转变。“四项机制”建立前，长期坚持“重打轻防”的治安策略，试图通过严厉打击各类刑事犯罪的单一手段来实现社会治安的根本好转，但事与愿违，街面盗抢犯罪以及居民区入室盗窃犯罪还是时有发生，特别是盗窃摩托车犯罪更是屡打不止、打不胜打，严重影响了公众安全感、满意度。“四项机制”建立后，及时转变了“重打轻防”的旧观念，将屯警街面、动中备勤、提高见警率作为预防和遏制街面犯罪最直接、最有效的手段，突出重点要害部位、人员密集场所和治安复杂地区、案件高发区域的巡逻守控，强化重点路段、时段的巡逻力度和密度，同时把救助和服务群众贯穿其中，妥善化解社会面矛盾纠纷，防止一般矛盾纠纷转为治安案件、刑事案件、群体性事件，社会治安稳步趋好。与“四项机制”建立前同比，有效警情下降21%，街面盗抢案件下降16.8 %，盗窃摩托车案件下降12.6%。市民对公安机关顺应群众呼声、加强社会面防控工作给予了高度评价。“四项机制”建设成效初显。
（三）整合资源、提升效率，破解了巡逻警力不足的难题，社会治安防控实现了从“以我为主”到“专群结合”的转变。“四项机制”建立前，社会治安主要由公安机关“包打天下”，民警长期加班加点工作，身心俱疲，反恐维稳形势发生新变化后，不仅警力不足的矛盾更加凸显，而且仅公安一家之力，就算穷尽一切手段也不能完全适应防恐反恐的新要求。“四项机制”建立后，开远市公安局将公安专业警力看作是治安防控的拳头尖兵，而将治安防控的主力军看作是广大人民群众，把更多的群众发动起来参与群防群治特别是防恐反恐工作，有效缓解了警力不足的压力，也使得开远反恐人民战争的雏形初显。与此同时，加大向科技要警力的力度，将视频监控系统作为治安防控“四项机制”软件建设的突破口，在街道路口、重要路段、要害部位新增摄像头168个、卡口抓拍系统6套，使城区公共监控探头达到445个，卡口抓拍系统达到24套，重点单位、住宅小区及娱乐场所、宾馆酒店、网吧等社会行业场所自建监控摄像设备覆盖率接近100%，形成了布局合理、重点突出、覆盖严密的社会治安防控科技应用网络，在治安防范和打击犯罪中发挥了巨大作用，治安管理实现了从“以我为主”到“专群结合”的转变。
三、开展治安防控四项机制建设的三点体会
（一）健全完善的装备、后勤、训练保障制度是“四项机制”常态运行的前提基础。建立“四项机制”要学会算大账，不计小成本。“四项机制”的建立确实增加了在巡逻防控方面的警力投入、装备和后勤经费投入，加大了民警训练时间，眼前成本上仿佛不划算，但是通过“四项机制”建立，发案数实现了下降，巡防警力、巡防经费增加了，但打击处理的警力和经费却降了下来，训练时间增加了，但民警的本领提高了，执法执勤特别是应急处突的信心和能力增强了。因此，建立“四项机制”要以健全完善的装备、后勤、训练保障制度作为前提基础，特别是在训练保障上，要坚持把教育培训作为提升民警素质、增强战斗本领的基础性工作，机制上不断完善，投入上不断加大，渠道上不断拓宽，举措上不断创新，如采取内请专家、外派学员、大班讲座、小班课堂、边干边学、战训合一、轮值轮训等多种灵活形式，开展岗位练兵、技能练兵和合成练兵，也只有这样，才能确保“四项机制”常态运行。
（二）运转高效的“扁平化”指挥调度体系是“四项机制”规范运行的有力支撑。“四项机制”实质上是街面巡防网的四项重点工作，只有联动运用才能实现“防得住、控得了、响应快、处置稳”的目标，而实现这一目标必须要有一套高效的“扁平化”指挥调度体系作支撑。在改革试点工作中，开远市公安局认真分析过去因指挥机制不健全导致应急处置中存在响应迟缓、调警忙乱、指挥随意、处置慌张等问题，大胆变革过去层层报告、层层传达的指挥调度模式，根据“四项机制”建设需求制定新的应急处置响应规定，明确指挥调度体系、应急机动单元、部门职责任务、应急响应规则、应急响应程序、通信保障模式，通过多次实践检验，切实做到重大突发案事件能快速响应、有序指挥、高效处置。
（三）因地制宜的警务运作模式是“四项机制”落地生根的根本保证。实事求是地讲，“四项机制”建设最根本的还是警力的问题。在探索过程中，开远市公安局正视警务体制县级公安机关无力改变的问题，正视警力不足、财力不足的问题，不好高骛远，不脱离实际，从机制先行上入手，因地制宜进行警力配置，科学用警，科学布警，一警多用，合理分工，错峰派警，坚决去除机关臃肿化、基层机关化的现象，将巡特警大队警力从120人增加到150人，落实县级公安机关巡特警建设以巡为主、以特为辅的指导思想，带动全局巡防警务效能提升。如：车站、医院等重点部位武装值守警力和学校、农贸市场等人员密集场高峰勤务警力就是错锋使用。又如：明确街面巡防警力不仅要承担“110”日常处警任务，同时还要承担重点部位守控和动中备勤等任务。再比如：在“扁平化”指挥调度机制建设上，不是简单做大做强110指挥中心，而是结合实际将情报查控队建在刑侦大队，同时建立情指一体作战机制，在发生重大警情或特殊敏感时期坐席指挥、联合作战。还有在巡防警力配置上，也不是一味增加巡特警大队和城区两个派出所的巡逻警力，而是把机关所有警力调动起来，科学排班，本警种工作和巡逻防控两不误，尤其是在交巡警协同上努力实现了最大化。也只有坚持实事求是，才不会盲目把大量的警力投向街面，顾此失彼，从而有效避免打疲劳战，保持民警必要的休息调整时间，确保“四项机制”保持旺盛生命力。