浅谈建立跨年度预算平衡机制的重要意义
10.12.2015 12:21
本文来源: 人民代表大会常务委员会
一、增强财政政策的前瞻性，体现动态预算的客观要求
建立跨年度预算平衡机制，编制跨年度预算、滚动预算、中长期预算，能够推进支出安排更长远和更有系统性，更好地体现中长期财政管理的客观要求，保障经济发展的长期动态平衡，实现财政预算的中长期管理和合理安排财力的工作目标。建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。
在跨年度预算平衡机制中，预算稳定调节基金的建立是其中的重要一环。公共预算执行中如果出现超收，超收收入用于化解政府性债务或补充预算稳定调节基金，纳入以后年度预算统筹安排使用；如果出现短收，则按程序通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施仍不能实现平衡，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
党中央、国务院重大决策及支出政策必然要通过财政预算体现。在跨年度预算平衡机制作用下，财政预算安排支出主要依据是支出政策，不会因为收入问题对支出政策进行调整，能保证支出政策不走样，能保证上级重大决策落实到位，发挥好财政资金对全社会各项事业发展的引导作用。为确保财政经济的可持续发展，一方面要建立跨年度弥补超预算赤字的调节机制，另一方面还需要建立中长期的重大事项科学论证机制，对一些重大项目不能一年一定政策，需要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政经济的可持续性。
二、严格规范财政收入征管，充分发挥税收经济杠杆的作用
一般而言，经济周期呈现出繁荣、衰退、萧条、复苏等四个阶段。过去预算往往侧重于考虑当年经济状况，一定程度上不够重视今后几年的经济发展趋势；同时预算审核的核心是收支平衡，为实现这一目标就必须完成税收任务，这就很容易带来预算执行的“顺周期”问题：经济较热时，完成税收任务比较容易，在保证当年预算收入任务的基础上，会出现压库现象，也就是将税收收入暂时不上解国库的办法，或是有意识放松征管，将应征收的税款少征或不征，民间的资金越多，越容易导致社会经济过热；经济偏冷时，财税部门为完成税收任务则会有意识多收税，或将压库税收上解国库，出现税收收入与经济形势不协调的情况，也就是出现收“过头税”现象，民间资金少了，经济社会就更冷，导致市场雪上加霜，不利于社会经济的协调发展和重大财政决策的及时出台。
跨年度预算平衡机制的建立能够有效化解这一问题，规定预算编制和审查的重点由收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。为确保收入预算从约束性转向预期性，各级地方预算收入的编制，应当与地方经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，也就是说税收将不再是预算确定的硬性任务，而是转为预期目标，预算收入从约束性任务转向预期性，强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。
税收征管部门按经济规律、税法政策的要求开展征管工作，税收收入的增减情况能真实反映社会经济发展状况。在经济过热的时候税收就会增多，减少流动性，给经济降降温；在经济较冷的时候，税收自然就收的较少，流动性不会因税收人为减少，不会再给较冷的社会经济雪上加霜，而是因势利导地促进社会经济向好发展。
三、确保财政资金的使用绩效，化解年底突击花钱的问题
过去地方政府不得编制赤字预算，每年结余则直接上交，地方政府则认为，与其被收走，不如花掉。于是在年末吃准了全年财政收入之后，再量入为出地执行支出项目，从而导致了屡禁不止的年底突击花钱问题，其中很大一部分财政资金存在利用效率不高、使用不够合理、经济风险过大等方面问题。
跨年度预算平衡机制从源头上消除年底突击花钱问题。新预算法规定，一般公共预算按照国务院的规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，有助于防控财政风险。
建立跨年度预算平衡机制，可透过每个特定财政年度的预算文件，评估各级政府未来3-5年的财政收入、财政支出、财政余额和债务，预测和防控财政风险，避免安排的支出一年用不掉而乱花钱的现象发生，或者避免在预算之外追加财政资金而带来的财政危机。
四、优化政府规划编制，强化宏观调控作用
建立跨年度预算平衡机制，将政府规划建立在财政收入预测的基础上，根据收入状况来进行更加合理、科学的发展规划。要做好预算编制的跨部门协调机制的构建，相关业务部门统筹协作，对地方国民经济和社会发展规划中未来几年的重大项目支出做到估计充分，得到宏观的、准确的预测数据，确保收入预算更加精准、更加科学。政府在未来几年的发展规划应当考虑财政收入状况，做到未来3至5年的中期财政规划与地方经济社会发展规划相适应。
跨年度预算平衡机制的建立及完善，是我国建立现代财政制度重要的一环，有助于加强政府宏观调控。宏观调控要求财政政策要有灵活性，有时候可以有赤字，但在一个周期内要保持平衡。建立跨年度预算平衡机制，可以改善和加强财政对宏观经济的稳定作用。跨年度预算平衡机制体现在微观放开，宏观控制，允许某个年度出现预算赤字，同时确保中长期预算的平衡和可控。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
10.12.2015 12:21
