中国社科院:2017年财政政策重心应降低宏观税负
23.12.2016 02:09
本文来源: 发改委
●受经济增速减缓以及“营改增”政策性减收效应等因素的影响，2016年以来全国财政收入继续呈现低速增长态势，然而，政府支出力度并没有因此而减弱，尤其是社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、住房保障等有关民生项目的政府支出依然保持了较快增长，这表明当前积极财政政策对保民生的力度依然较大。
●供给侧改革与扩大内需是积极财政政策促进经济增长的两个主要实现途径。一方面，积极财政政策要大力支持供给侧改革，核心是为实体经济减轻税费负担和经济结构调整提供有力支撑。另一方面，积极财政政策要在扩大市场需求方面下功夫，努力改善企业发展的需求环境。
●应对经济下行，当前积极财政政策的一个核心内容是减轻企业税费负担。在当前我国经济增速减缓、企业利润增速下滑的形势下，降低企业税费负担有利于增强企业活力，同时也是顺应中央精神的要求。从长期看，有必要降低增值税税率尤其是制造业的增值税税率，并且要进一步大力清理不合理收费为企业减负；同时，推进个人所得税改革势在必行，个人所得税改革应按结构性减税的方向进行，即应以降低中低收入群体的个人所得税水平、提高高收入群体所得税水平为基本方向。
近日，中国社会科学院在京先后发布了《经济蓝皮书》与《世界经济黄皮书》两本年度报告，分别对2016-2017年的中国经济和2017年的世界经济形势进行了分析与预测。社科院预测，2017年中国GDP增长率在6.5%左右，世界GDP增长率约为3.0%。面对经济下行压力，社科院建议未来应加大积极财政政策的实施力度，政策的重心从结构性减税深化为降低宏观税负。
当前应以稳增长为积极财政政策的核心目标
供给侧改革和扩大内需并重
2016年全球贸易增速创2009年以来最低水平，经济增速亦不及此前预期，但全球经济总体保持了温和复苏的发展态势。2016年前三季度，国内生产总值同比增长6.7%，其中第一、二、三产业分别增长3.5%、6.1%和7.6%，第三产业增加值占比继续提高，固定资产投资增速小幅回落，消费增速总体平稳，进出口增速下降，贸易顺差基本稳定，CPI与PPI背离的剪刀差有所缩小，居民收入稳定增长。预计2016年中国经济可以实现年初预期的经济增长目标，增长6.7%左右，继续保持在经济增长的合理区间。
报告指出，考虑供给侧的主要因素持续下滑；需求侧的全球贸易低速增长，外部需求疲弱态势持续；国内投资基数庞大，投资对经济增长的拉动效应在减弱，而且民间资本投资大幅下滑，外商投资持续低迷；消费增速总体保持平稳小幅下滑趋势，过快增长的购房贷款将对整体消费产生不利影响。预计2017年居民消费价格上涨2.2%；工业品出厂价格上涨1.6%，预计2017年全年GDP增长6.5%左右。
当前，我国经济下行压力持续存在，未来加大积极财政政策的实施力度十分必要。然而，财政收入低速增长，实施积极财政政策的难度显著增加。当前应以“稳增长”为积极财政政策的核心目标，供给侧改革和扩大内需并重，将积极财政政策的重心从结构性减税深化为降低宏观税负。采取适度扩大财政赤字规模、切实降低企业税费负担、推进个人所得税改革、加强财政风险防控及提高财政资金使用效率等措施。
受经济增速减缓以及“营改增”政策性减收效应等因素的影响，2016年以来全国财政收入继续呈现低速增长态势，然而，政府支出力度并没有因此而减弱，尤其是社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、住房保障等有关民生项目的政府支出依然保持了较快增长，这表明当前积极财政政策对保民生的力度依然较大。当前，实施积极财政政策面临着诸多困难。首先，财政收入低速增长，扩大支出的途径受到制约；其次，此番积极财政政策已实施多年，财政赤字规模不断扩大，大幅度提高财政赤字的空间已相对较小；最后，由于当前我国经济社会发展面临的情况更加错综复杂，政策目标难以兼顾。增加政府投资与保民生、支持供给侧改革与扩大内需、实施财政补贴与其外部性效应，积极财政政策如何协调处理这些关系面临很大的难度。在这种情况下，如何有效实施积极财政政策成为关键问题。
目前，供给侧改革与扩大内需是积极财政政策促进经济增长的两个主要实现途径。一方面，积极财政政策要大力支持供给侧改革，核心是为实体经济减轻税费负担和经济结构调整提供有力支撑。另一方面，积极财政政策要在扩大市场需求方面下功夫，努力改善企业发展的需求环境。企业发展的原动力在于市场需求，如果没有市场需求，企业就没有发展的空间和动力源泉。需要特别强调的是，当前应有意识地加强积极财政政策对扩大内需的作用。
第一，适度扩大财政赤字规模。目前我国仍具有适度扩大财政赤字规模的一定空间和有利条件。首先，我国仍有相对较高的储蓄率；其次，居民消费需求相对不足；最后，近几年我国赤字率虽不断提高，但均在安全线之内，特别是没有出现持续多年高赤字的情况。需要明确指出的是，赤字财政不能作为刺激经济的常态方法，长期大规模的赤字财政对未来经济发展极为不利，是未来经济发展的重大隐患。财政本身并不创造资金，财政收入最终来源于全体国民的收入，财政赤字最终要由全体国民来“买单”。为此，我国应当认真吸取西方国家在财政赤字及债务方面的经验教训，务必将财政赤字水平与债务规模控制在适度的范围内。
第二，切实有效降低企业税费负担，推进个人所得税改革。自2012年实施结构性减税政策以来，我国税收收入占生产总值的比重呈现下降趋势，但是非税收入快速增长，进而导致按此口径度量的宏观税负水平是提高的。2012—2015年，我国非税收入年均增长18%，而同期税收收入年均增长7.5%，可见非税收入增速远超税收收入增速。应对经济下行，当前积极财政政策的一个核心内容是减轻企业税费负担。在当前我国经济增速减缓、企业利润增速下滑的形势下，降低企业税费负担有利于增强企业活力，同时也是顺应中央精神的要求。从长期看，有必要降低增值税税率尤其是制造业的增值税税率，并且要进一步大力清理不合理收费为企业减负；同时，推进个人所得税改革势在必行，个人所得税改革应按结构性减税的方向进行，即应以降低中低收入群体的个人所得税水平、提高高收入群体所得税水平为基本方向。
第三，着实推进财税体制改革，尽快实施房地产税和遗产税。房价的过快上涨对经济、社会产生了巨大的负面影响，不仅抑制了人们除购房以外的其他需求，使得整个社会的消费缺乏长期支撑，而且，随着房价的上涨，社会财富快速聚集到少数富人手中，使得居民收入分配差距进一步拉大，从而容易激化社会矛盾，影响社会和谐；另外，房地产行业的过度繁荣，实际是以牺牲其他行业的发展为代价的，不仅会大幅提高其他行业的生产成本，而且会对实体经济产生显著的挤出效应。从目前信贷结构来看，房地产行业导致“一将功成万骨枯”的经济现象开始逐渐显现，因此，实施房地产税和遗产税迫在眉睫。
第四，提高财政资金使用效率。在财政收入低速增长的情况下，财政资金显得尤为珍贵，应该花好每一分钱。长期以来，我国一直存在财政资金使用效率不高的问题，特别是近两年该问题变得越来越严重。一方面缺乏财政资金的支持，另一方面又有大量财政资金闲置甚至浪费，因此，必须要认真对待该问题。尽管出现此问题的原因是多方面的，但是有关体制与机制是问题的关键。因此，建议在总结此项工作经验的基础上，进一步探索其他财政资金领域的管理方式改革，以期明显提高总体财政资金的使用效率。
明年全球GDP增速3.0%
美或成不稳定源头
世界经济面临许多重大挑战，这些挑战包括：全球潜在增长率下降，金融市场更加脆弱，美国成为世界经济不稳定的来源，贸易投资增长乏力，收入分配与财富分配越来越不平等，反全球化趋势日益明显。这些因素将抑制世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长。同时，地缘政治风险、难民危机、大国政治周期、恐怖主义等问题也仍然在影响世界经济的稳定与发展。
2017年世界经济增长形势依然不容乐观，按PPP计算的世界GDP增长率约为3.0%，按市场汇率计算的世界GDP增长率约为2.4%。预测仍然低于国际货币基金组织和其他国际组织的预测。较低的预测主要反映了对世界经济潜在增长率下行、金融市场脆弱性加大、反全球化趋势、美国政策调整、欧洲内部政治冲突、难民危机、英国脱欧进程、日本通货紧缩等问题的担忧。
全球贸易减速风险仍将是经济复苏的掣肘，2017年全球贸易量增速预计在2.5%上下。发达国家商业和消费者信心的滑落在近期尤为显著。2016年欧盟国家和美国GDP增长缓慢，2017年期望有所反弹。欧洲央行宽松的货币政策可能会刺激欧元区的增长，并提升其对货物、服务和进口的需求。亚洲金融不稳定有所减轻，如果经济增长高于或者低于市场预期，还将会重现金融动荡的局面。
2016年初全球贸易形势有所回暖，在这样的开局背景下，WTO在4月预测，2017年全球货物贸易量增速为3.6%，这也是在对世界GDP增长预测的基础上估计的。当然，WTO较为乐观的预测仍然低于自1990年以来约为5.0%的平均增长速度。WTO对增速预测的不确定性仍然来自经济下行的风险。这包括新兴经济体经济的降温和紊乱的金融市场波动，以及背负大量外债的国家受到的汇率剧烈变动压力。当前，全球贸易额受汇率波动和大宗商品价格下降影响为负增长，但贸易量还是正增长。贸易的低速增长可能会破坏发展中国家脆弱的经济增长。同时，很多国家继续使用贸易限制措施，贸易保护主义不断蔓延，致使WTO最近对2016年的贸易预测显得较为悲观。在这样的背景下，预计2017年全球贸易量增速在2.5%上下。
社科院认为，美国或成为世界经济不稳定的来源。金融危机以后，美国加强了金融监管，采取了扩张性的宏观经济政策，促进了失业率不断下降和经济逐渐趋于稳定。在发达经济体中，美国属于复苏较快、经济增长率较高的国家。但是，随着特朗普成为美国总统和美国进入加息周期，美国经济可能成为导致世界经济不稳定的源头。
特朗普成为美国总统以后，其国际国内经济政策均会出现较大幅度的调整。其竞选过程中承诺的保护主义政策一旦全部或者部分实施，都将对外部世界造成不利影响，并有可能引发全球范围内保护主义政策密集出台，从而造成世界经济增长率进一步下降。
美国加息预期的变化也将反复扰动国际金融市场。发达经济体的宽松货币政策为国际金融市场提供了大量的廉价资本。根据国际清算银行的统计，全球跨境资本资产头寸2006年底约为25.7万亿美元，2014年增加到30.1万亿美元。流入发展中经济体的跨国资本头寸2006年底约为1.7万亿美元，危机以后，迅速增加至2014年的3.9万亿美元。此后由于美国货币政策预期发生变化，以及新兴经济体自身经济动荡，至2016年3月底，全球跨境资本资产头寸缩减至27.5万亿美元，流入新兴经济体的跨国资本头寸也下降至3.2万亿美元。大规模跨国资本流动容易造成部分国家外汇市场大幅度动荡，甚至频繁引发货币危机。自2016年11月以来，国际市场对美联储加息预期逐渐增强，国际资本又开始大规模流出新兴经济体，并流向美国，导致美元指数迅速攀升，其他国家的货币，尤其是新兴经济体的货币大幅度贬值。这种状况将随着美国经济的反复波动及加息预期的变化而反复出现，国际金融市场也将因此而出现反复动荡。
脱欧对欧盟一体化乃至全球化的进程与方向都将产生深刻影响。英国退出可能加剧欧盟的离心倾向，类似瑞典、丹麦、捷克，甚至荷兰可能会与英国一样选择离开。这将重组欧盟的秩序，并引起欧盟动态调整。
更重要的是，全球化的发展使得欧盟建立的基础不断弱化。过去全球贸易的关税很高，结成类似欧洲共同体的组织降低关税是有收益的。然而全球化使得这一动因不断弱化。冷战结束、中国对外开放、WTO成立、全球互联网等开启了全球化的新时代，贸易及有关标准可以自由拓展至全球层面。虽然欧盟也深入参与全球治理，但其欧洲化的思维仍是地区联邦主义，欧盟的体制则要求成员国在全球规则谈判上采取共同的立场。
从英国的角度看，如果英国继续留在欧盟，英国事实上很难直接在全球层面充分传达自身立场，这一点甚至不如挪威、澳大利亚等综合实力要弱于英国的国家。英国脱欧可以缩短英国政府和全球治理之间的责任链条，就监管、标准和规则等问题更多地表达自身立场，捍卫权利。反之，通过欧盟表达的意见多是微弱的、被扭曲的乃至可以被忽略的。
从这个意义上而言，英国脱欧甚至有可能推动欧洲的改革。英国脱欧公投已经显示公众对欧盟影响广度和深度不断扩张的深刻不满。欧盟各成员国中多数民众都反对欧盟机构的进一步扩张，其形式不同，但普遍诉求之一都是反对不负责任、无竞争力的技术官僚统治。法国前总统萨科齐甚至支持彻底废除欧盟委员会。欧盟目前失业率高企，经济止步不前，其长期面临的结构性问题可能为复兴的国家主义倾向所加剧。28个成员之间的分歧，使得欧盟缺乏对于欧洲的长远愿景，也难以达成改革计划。从英国脱欧的积极方面看，它可能推动重新规划欧洲的自由贸易，促成一个可以避开政治目标同时保留国内货币和财政政策权力的自由贸易联盟。
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