浅谈地方各级人大及其常委会如何依法监督“一府一委两院”的工作

  按照党的十九大关于深化机构改革的决策部署，十九届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，深化党和国家机构改革是一场深刻变革，是一场事关建设社会主义现代化国家，“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的国家治理体系和治理能力现代化的变革拉开了序幕。

  在深化党和国家机构改革的背景下地方各级人大及其常委会如何依法监督好“一府一委两院”的工作?

  一、地方各级人大及常委会监督“一府一委两院”新格局的形成

  党的十九大报告指出：“坚持全面深化改革。只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”

  按照党的十九大的部署，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》(简称“宪法修正案(五)”或“宪法第五次修正”)将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法，形成了地方各级人大及其常委会监督本级“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”的新格局。

  关于“一府一委两院”的国家机关简称，高层领导在正式讲话中已有权威表述。7月9日、10日，十三届全国人大常委会加开第四次会议聚焦蓝天保卫战，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在两次正式讲话中都有“一府一委两院”的表述。

  一是7月10日上午在第十三届全国人大常委会第四次会议联组会议上的讲话。栗战书委员长讲到：“全国人大常委会、‘一府一委两院’都要牢固树立‘四个意识’，提高政治站位，坚决贯彻党中央决策部署，共同努力，敢于担当，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。”

二是7月10日下午在第十三届全国人大常委会第四次会议闭幕会上的讲话。栗战书委员长就做好人大监督工作强调，要坚持党的领导，“把监督‘一府一委两院’工作同支持他们依法履行职责有机统一起来，寓支持于监督之中，形成加强和改进工作的合力”；要严格依法监督，“督促‘一府一委两院’依法履职尽责”；要强调监督实效，“在我们的政治体制中，人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求”。

  二、“监委”与 “ 一府两院 ” 接受本级人大及其常委会监督的法定 差异

  在原“一府两院”格局下，地方各级人大及其常委会与本级“一府两院”的关系，有宪法统领下的全国人大组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、监督法等相关法律所明确。宪法修正案(五)出台，将“监察委员会”作为国家机关写入宪法，形成了“一府一委两院”的新格局。

  在“一府一委两院”的新格局下，各级人大及其常委会与监委的关系，在宪法层面有了原则规定。宪法第五次修正在“国家机构”一章(第三章)中增加一节作为第七节，排在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”(第五节)之后，“人民法院和人民检察院”(第八节)之前，并将涉及“一府两院”的条款中加入“一委”。增加明确：国家监察机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”(宪法第三条第三款)，“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责;地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责”(第一百二十六条)。

  全国人大“选举国家监察委员会主任”(第六十二条)，有权罢免“国家监察委员会主任”(第六十三条)；全国人大常委会监督国家监察委员会的工作，“根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员”(宪法第六十七条)。

  县级以上地方各级人大“选举并且有权罢免本级监察委员会主任”(第一百零一条第二款)；县级以上地方各级人大常委会监督本级监察委员会的工作，“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”(第一百零四条)。

  全国人大常委会组成人员不得担任国家监察机关的职务(第六十五条第四款);地方各级人大常委会组成人员不得担任监察机关的职务(第一百零三条第三款)。

  依宪法的规定，地方各级人大及其常委会与本级“一府一委两院”的关系是产生(选举、任命)与负责、监督与接受(被监督)的关系。

  具体到监委如何对本级人大及其常委会负责并接受监督?今年3月20日，十三届全国人大一次会议通过的监察法也有原则规定。新出台的监察法重申了宪法原则，“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”(监察法第八条第四款)

“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”(第九条第四款)，并在第五十三条原则规定了各级监察委员会接受本级人大及其常委会监督的形式：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”

  如此规定，与现行法律对“两院”接受本级人大及其常委会监督的规定，存在差异和不少法律空白，有待于通过地方组织法、监督法等相关法律的修正或出台监察委员会组织法予以明确。

三、地方各级人大及其常委会监督同级监委的相关思考

  在“一府一委两院”的新格局下，各级人大及其常委会如何监督监委?监委又如何对本级人大及其常委会负责?其实，总体上应依据宪法和监察法，比照地方组织法、监督法等相关法律对“一府两院”接受本级人大及其常委会监督的规定执行。

  关于监委是否有必要向本级人大报告年度工作的问题。宪法第九十二条只规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”并没有规定最高人民法院、最高人民检察院向全国人大报告工作，但是，人民法院组织法(第十六条)、人民检察院组织法(第十条)则分别规定了“两院”对本级人大及其常委会负责并报告工作，地方组织法第八条更是将“一府两院”向本级人大报告工作列为县级以上地方各级人大职权之一。

  国家监察体制改革自2016年11月从北京市、山西省、浙江省试点，到2017年11月在全国各地试点推开，再到今年3月宪法第五次修正和监察法出台，国家监察体制改革步入到实质性的法治化轨道。按照国家监察体制改革试点方案的规定，地方各级监委与同级党委纪律检查委员会(简称“纪委”)实行的是“两块牌子、一套人马”，即：纪委书记兼任监委主任，纪委副书记兼任监委副主任，纪委委员兼任监委委员。

  如此一来，有人担心：如果要监委向人大报告工作，不就是要纪委向人大报告工作吗?似乎有所不妥。其实，这种担心是多余的，只要有助于增强监督实效就可以，而“一府两院”向人大报告年度工作是被实践证明了的有效监督形式。正如栗战书委员长所强调的，“人大监督是在党的领导下，代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”“人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求。人大监督如果不严格、没有力度，那就是缺位和失职。”试想：监委如果不在本级人代会上向代表们报告工作，那么人大又如何来监督监委?

  关于监委依法留置人大代表是否需要提请许可的问题。依据代表法第三十二条第二款之规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”那么，监委对监察对象依法采取留置措施是否属于限制人身自由呢?答案是肯定的。

“留置”一词作为法律用语最早出自于1995年2月28日通过的《中华人民共和国人民警察法》，该法第九条赋予了公安机关对违法犯罪嫌疑人有一般不超过24小时的留置权，特殊情况经报批可以有48小时的留置权。

  这种公安机关的留置盘查，属于依法限制人身自由的一种现场临时性强制措施。只不过公安机关的留置盘查期限很短(最长48小时)，如果涉及人大代表，一般也没有必要走许可程序。其实，监察法所赋予监委的留置期限，一般为三个月，最长可以达到六个月(监察法第四十三条第二款之规定)，显然属于依法限制人身自由的一种，毋容置疑。因此，监委如果涉及依法留置县级以上人大代表，许可程序肯定不能少。

  关于监督法明确法定的监督形式是否适用监委的问题。监察法规定了各级人大常委会对“一府两院”行使监督权的七种法定形式，除听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况和审计工作报告，以及审查批准决算外，其它六种法定形式，均有可能涉及到“两院”方面。

  关于监督法所规定的听取和审议“一府两院”专项工作报告、法律法规实施情况的检查(执法检查)、询问和质询，这三种法定形式在新出台的监察法第五十三条中也有原则明示；关于监督法所规定的规范性文件的备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定，这三种法定形式监察法没有相关条款明示，是否适用于监委呢?其实，答案也应该是肯定的。

  关于规范性文件的备案审查。监察法只明确各级人民政府、地方各级人大及其常委会的规范性文件(第二十九条)，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释(第三十一条)，要报本级人大常委会备案审查。至于地方各级“两院”的规范性文件是否要报本级人大常委会备案审查?监督法没有明确，但也有一些地方性法规予以了明确。

  如《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第二条就明确“人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件”“应当报送本级人民代表大会常务委员会备案”。

  诸如安徽省等一些地方性法规将“两院”的规范性文件纳入报送本级人大常委会备案审查范畴的规定具有建设性，值得肯定。其实，国家监察机关制定的诸如执行监察法办法和地方各级监委依法行使监察权所制定的规范性文件，也应当主动报送本级人大常委会备案审查，接受监督。

  关于特定问题调查。监督法只明确了事项，没有明确对象。依据监督法第三十九条之规定，“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”其实，虽然目前这一监督形式还少有运用，但如果有涉及监察机关的重大特定事项，在本级人大常委会职权范围内也是可以依法启动特定问题调查的。

  关于撤职案的审议和决定。依据监督法第四十四条之规定，县级以上地方各级人大常委会的撤职对象即为相对应的任职对象。监察委员会副主任、委员属于本级人大常委会任命，当然有权撤职。再说，撤职案的提出，除依法由本级人大常委会主任会议或常委会组成人员五分之一以上联名提出外，“一府两院”机关也可以依法提出(监督法第四十五条之规定)。其实，参照监督法相关条款之规定，各级人大常委会应当有权对监察委员会副主任、委员的撤职案进行审议和决定。

  关于监委主任是否有必要列席本级人大常委会的的问题。多年来，“一府两院”负责人列席本级人大常委会会议已依法形成惯例，但新设立的监委负责人是否也应该列席本级人大常委会会议?其实，诸如此类在“一府两院”格局下的惯例，答案也应该是肯定的。

  国家监委负责人员列席全国人大常委会会议，已有报道。今年3月21日召开的十三届全国人大常委会第一次会议，国家监委主任杨晓渡列席会议；4月27日召开的十三届全国人大常委会第二次会议，国家监委负责人列席会议。其实，既然全国人大常委会已率先垂范安排国家监委负责人列席会议，地方各级人大常委会应积极仿效。

  各级监委负责人列席本级人大常委会会议，依法必要。依据监察法第五十三条第三款之规定：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”试想：如果不安排监委负责人列席本级人大常委会会议，本级人大常委会组成人员向谁去询问或质询监委工作?

  综上所述，在深化党和国家机构改革的背景下，形成了人大监督“一府一委两院”新格局，监委接受本级人大及其常委会的监督，应依法按照原“一府两院”接受监督的相关法律条款之规定执行，不能游离于相关法律之外。对此， 建议应适时对地方组织法、监督法、代表法等相关法律条款进行修正，并出台监察委员会组织法，将监委依法纳入“一府一委两院”新格局下的人大监督之中。