“多规合一”大理走在前

首家试点 强化组织领导

长期以来，大理市规划工作对传统文化遗产和生态环境的保护发挥了重要积极作用。同时，和全省其他县（市、区）一样，大理市也存在“规划多而不统、行政管理多头、技术标准不一、部门衔接困难、城乡发展差异大、生态保护形势严峻”等突出问题。

大理市委、市政府认识到，要破解问题，必须下决心改革旧的规划体制。2013年，在省住房和城乡建设厅指导下，大理市成为全省第一个开展“多规合一”的县（市、区）。8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委发出《关于开展市县多规合一试点工作的通知》，开始在全国范围内遴选符合条件的地区展开县域空间“多规合一”试点改革。省住房和城乡建设厅在缜密论证基础上向国家有关部委上报了大理市“多规合一”国家试点申报材料，并很快得到批准。

为确保“多规合一”试点工作顺利开展，大理市及时成立由市委、市政府主要领导任组长的组织协调工作领导小组及其办公室，认真制定了《试点工作方案》，明确工作目标任务、责任分工和相关要求，做到目标明确、分工明晰，有效保证了各项工作的顺利开展。

在“多规合一”工作开展之初，大理市注重借智引力，强化基础研究，由云南省住房和城乡建设厅组成专家组，在对大理市城乡规划基本情况及存在问题进行认真分析研究的基础上，编制了《大理市城乡规划建设战略构想》、《大理市域规划整合调研报告》，提出大理市城乡发展的战略原则和框架，明确市域城乡统筹规划优化整合的目标和任务。在《大理市城乡总体规划》初步成果编制完成后，邀请国内外权威专家，对大理市《大理市城乡总体规划》暨“多规合一”工作进行了咨询论证，进一步明确了工作思路。

在省级统筹指导、支持下，大理州、市相关部门全面参与《大理市城乡总体规划》暨“多规合一”试点工作，积极配合大理市规划局及规划编制单位开展基础资料收集、差异图斑梳理分析等相关工作，并在行业管理过程中全面强化了部门之间的协调沟通，形成了良好的协作机制和工作合力，有力推动了各项工作的开展。

要保护好大理的山山水水，规划是基础。

2013年，在省住房和城乡建设厅的指导下，大理市在全省率先展开“多规合一”试点改革。

2014年8月，大理市被列为国家发改委、住房和城乡建设部等部委确定的全国28个“多规合一”试点城市之一，成为我省第一个“多规合一”国家试点城市。

大理市“多规合一”国家试点为全省推进“多规合一”改革提供了有益经验，成为全国“多规合一”改革的示范样本之一。

全域管控 创造领先模式

大理市“多规合一”试点工作，在全面把握中央和省城镇化工作会议精神、国家新型城镇化规划和住房和城乡建设部试点工作要求，以及大理市所处区域背景的基础条件下，依据上位规划的要求，统筹考虑国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划，以“多规叠加”、“多规协调”、“多规融合”、“多规合一”为路线和方法，努力实现以下6个方面的目标：一是落实中央和省城镇化工作会议精神，体现新型城镇化发展要求；二是实现大理市各行业规划的整合入库，建立起全域统一的基础信息平台，整合各项用地空间，解决用地矛盾；三是梳理部门事权，建立良好的协作与资源共享机制，形成“一张图”高效、精准的管理模式；四是划定生态保护红线和城市发展边界，严格保护大理良好的生态格局与环境；五是统筹布局城乡公共服务设施与市政基础设施建设，逐步缩小城乡差距，扎实推进大理滇西中心城市规划建设；六是不断优化产业布局，推动产业转型升级，全面提升经济发展水平。

大理市紧紧围绕住房和城乡建设部关于开展“多规合一”试点工作的部署和要求，坚持“城乡统筹，全域管控”原则，坚持问题导向、目标导向。突出规划梳理分析、《城乡总体规划》编制、基础信息平台建设、城乡规划管理体制完善等工作重点，适时组织开展城乡总体规划编制、地下管线勘测、地形图测绘、城建坐标网升级改造、管理体制改革完善等工作，做到重点突出、梯次推进，确保了各项工作有序开展。

（一）明晰工作目标。紧紧围绕中央和省城镇化工作会议精神、国家新型城镇化规划和住建部试点工作要求，针对大理市城乡规划建设管理中的现实问题，以“多规合一”为平台和方法，努力实现各行业规划整合统筹，划定生态保护红线和城市发展边界，不断优化产业布局，统筹布局城乡公共服务基础设施建设，建立全域统一的基础信息平台和良好的协作与资源共享机制，形成“一张图”高效管理模式，为推动美丽宜居大理建设发挥积极引导作用，推进城乡一体化发展。

（二）构建“一张蓝图”。在研究制定大理市城乡发展战略的基础上，统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各类目标任务，将大理市全域作为一个完整的地理单元进行统筹规划，科学编制了《大理市城乡总体规划（2015-2030）》，建立以“四区九线”为基础的全域空间管理体系，划定建设用地增长边界、生态保护红线、产业区块控制线等重要规划控制线，科学管控全市城乡空间资源。同时，对已编制的109项规划进行梳理，以34项法定规划为整合的核心进行多规整合，化解各类矛盾冲突斑块3759个、62.79平方公里。在城乡总体规划的指导下，按照“城乡一体化、全域景区化、建设特色化”的要求，统一规划底图、坐标体系，开展了一系列片区规划、专项规划的编制完善工作，全市城乡规划体系得到进一步完善。

（三）搭建“一个平台”。按照“全域覆盖、共建共享”的原则和思路，组织开展基础地理信息数据库、规划数据库、“多规合一”信息平台建设，为建立基于统一坐标系统和数据标准的规划信息平台、最终实现全域规划管理“一张图”奠定基础。目前，已完成全市城建坐标控制网联测及升级改造、主城区2450公里地下管线勘测、全市城镇村庄数字化地形图补测、中心城区三维数字地图，初步建成了由基础地理信息、原始规划、“多规合一”组成的规划信息数据库。同时，积极开展具有信息查询分析、部门联合审查、规划编制管理、用地选址、项目生成等多功能为一体的“多规合一”信息平台的研发工作。结合平台建设维护和应用管理需要，组建成立了大理市规划编制与信息中心，吸纳和培养了一批专业技术人才，不断强化规划信息化和“多规合一”成果应用管理，城乡规划管理工作能力和水平得到提高。

（四）形成“一套机制”。按照“一盘棋管理”的原则和要求，以完善体制机制为核心，重点强化规划管理能力建设，建立完善各项行政协调制度。调整充实大理市城乡规划委员会，由市委书记和市长任规委会主任，修订了规委会工作规程，明晰市规委在“多规合一”中的职能和机制，强化市规委对城乡战略发展和规划建设重大问题的统领作用。结合市域“四区九线”空间管控体系和“多规合一”途径方式的研究探索，制定《大理市城乡统筹规划管理暂行办法》，进一步明晰了部门事权、规划统筹、空间管理及冲突协调的方法和措施，形成由市规委统一协调、部门乡镇各司其职的管理模式，为实现规划的同步编制、动态衔接、协同落地奠定了坚实基础，有效提升了政府管控空间资源的能力水平。

（五）完善村庄网格化管理体系。按照“多规合一、协同规划”原则，基于“多规合一”数据平台，统筹考虑洱海保护、永久基本农田划定、土规评估调整、美丽乡村建设及传统村落保护，计划投入6000多万元，全面修编完善洱海流域自然村村庄规划，目前第一批148个自然村村庄规划修编工作正抓紧推进，成果将纳入“多规合一”数据库管理，《城乡总体规划》划定的“四区九线”空间管控要求在村庄规划层次得到落实。以生态环境保护为前提，全面开展洱海流域环境综合整治，制定了村镇规划管理和农村建房相关制度，进一步明晰部门、乡镇、村组的规划管理职责权限和规划控制标准、审批流程。建立了自然村土地规划建设专管员、村庄建设现场公示等制度，健全市级领导包镇、镇领导及市级部门包村、村组干部包组的四级联动管理机制，构建了部门监督指导、乡镇主体责任、公众全面参与的村庄规划建设监督管理网络，形成了齐抓共管的网格化管理全覆盖格局。

目前，大理市“多规合一”试点成果通过省级部门暨专家审查委员会审查。2016年4月，大理市“多规合一”试点工作的主要做法和成效在敦煌召开的住建部“多规合一”试点工作会议上受到肯定。

抢占先机 推进体制深度变革

大理市“多规合一”改革走在全省前列，成为全国先进。试点工作取得了显著成效，主要表现为以下方面。

一是“多规合一”工作思路和方法得到普遍认可。通过“多规合一”试点工作的开展，大理市不断总结工作经验，调整完善工作思路，对“多规合一”的认识和工作不断得到深化和提高。大理市经验在住房和城乡建设部组织的“多规合一”工作交流会上得到了认可。省内外先后有20余个县市前来交流学习。省政府还印发《关于科学开展“四规合一”试点工作的指导意见》，以大理试点经验为基础，在全省推广。

二是新型城镇化下的城乡规划工作得到有效推进。结合“多规合一”试点工作的开展，大理市高效发挥城乡规划的综合引领作用，以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证，有效推进了区域协调发展、生态包容共生、城乡互促共进、资源高效利用的大理特色城镇化。

三是树立城乡总体规划的核心地位。紧紧围绕国家“多规合一”试点工作的部署和要求，抓实规划梳理分析、城乡总体规划编制、基础信息平台建设、管理体制改革完善等重点工作，形成了以城乡规划为统领，以空间管控为核心，划定“四区九线”，通过定性、定量、定形、定界、定策，实现统一发展目标、统一技术指标、统一空间坐标、统一图例标准、统一实施平台和各类规划有机衔接，逐步健全覆盖城乡、事权清晰、上下衔接的空间规划体系。

四是强化信息平台的基础作用。规划信息平台是开展“多规合一”工作的主要内容和成果，也是“多规合一”实施管理和运用的重要手段。通过试点工作，大理市统一了高程坐标系统、规划编制底图，初步建成了基础地理信息规划空间数据库，大大提升了城乡规划决策管理的科学化、信息化、智能化水平，为实现全域规划管理“一张图”和“智慧城市”建设、现代城市运营管理奠定了良好基础。

五是健全完善规划管理机制。创新规划管理体制机制，不仅是开展“多规合一”试点的重要内容，也是实现“多规合一”的根本要求。大理市对现行规划管理体制机制进行了认真梳理和分析，查找存在的问题，有针对性地制定相应的管理制度和办法，梳理和明晰了各部门的工作职责，各部门协同推进，形成了全市统一的规划审查、协调机制与平台，在规划编制、实施及管理过程中真正实现“多规合一”。

六是实现规划统一协调。在开展“多规合一”试点工作中，突出抓住规划编制这个源头性环节，制定了规划编制评估论证制度、规划编制事前指导制度、规划编制统一审查制度，从源头上有效消除规划编制多头组织、互不衔接的问题，各类规划的统一协调得到提升和强化。

七是培养锻炼了一批专业技术人员。经过“多规合一”试点工作的锻炼和上级专家团队、规划编制单位、测绘单位、规划信息化单位的帮助，大理市培养了一批规划、测绘、信息化方面的专业技术人员，基本建立了技术队伍，为下一步的基础地理信息数据采集加工更新、信息平台建设管理维护等工作打下了良好基础。

在下一步的工作中，大理市将努力继续保持争先势头。将通过“多规合一”信息平台的建设，把大理市规划编制与信息中心与涉及空间管理事权的相关部门进行连接。同步结合部门事权要素实施管理，实现大理市规划管理信息化、网络化，有效提升政府行政效率。抓住“十三五”规划及城市近期建设规划编制、土地利用总体规划评估调整的有利时机，抓紧组织开展各规划同步编制、同步协调，从规划目标、规划期限、规划内容、空间布局等方面进行有效衔接、充分对接，进一步巩固、提升“多规合一”成果。大理市牢固树立规划重在实施、重在管理的意识，全面强化全域空间管控，有效推动城乡建设、经济社会发展和生态环境保护。另外，加快规划展览设施建设，为公众参与、展示成果、扩大宣传打下基础。

大理市“多规合一”试点改革引领全省，新的规划体制机制率先运行，其试点后续工作同样值得期待。

（李建平）