做好农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营

为认真贯彻落实 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》（中办发〔2014〕61号）精神，进一步做好我省农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、促进农业集约发展，结合我省实际，现提出如下意见。
一、指导思想和基本原则
全面理解、准确把握中央有关全面深化农村改革的精神，坚持“所有权、承包权、经营权”三权分置、鼓励改革创新、依法自愿有偿、经营规模适度的基本原则，面向农村、面向农民、面向新型农业经营主体，发挥市场在资源配置中的决定性作用、政府依法对流转行为的监管作用、农民在土地有序流转中的主体作用。以提高土地经营权流转的规范性、有序性、稳定性为基本内容，以促进农业增效和农民增收为目标，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，积极做好农村土地经营权有序流转，促进农业集约发展。
二、主要工作任务
（一）稳定完善农村土地承包关系。各地区要按照《辽宁省人民政府办公厅关于转发省农委等部门辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（辽政办发〔2015〕33号）要求，周密部署，精心安排，确保到2018年年末基本完成本地区土地承包经营权确权登记颁证工作。按照确权登记颁证工作程序和步骤，采用符合本地实际和国家标准规范、农民群众认可的技术方法，做好权属调查、审核公示、解决纠纷、完善合同、建立健全登记簿、强化资料档案管理、建设管理信息系统平台等各项工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。积极落实补助资金、工作经费、技术队伍等各项保障措施，确保工作质量，提高资金使用效率，维护农民合法权益。充分利用确权登记颁证工作成果，积极整合农村集体的农业用地、建设用地、未利用地和集体土地所有权确权等信息，探索建立农村土地资源“一张图”和确权登记管理信息系统平台，创造条件实现信息共享，为现代农业发展提供技术和信息服务。
（二）推动农村土地经营权有序流转。
各地区在研究制定农业产业示范带、现代农业示范区、统筹城乡发展等政策时，要妥善处理“农民、政府、市场”三者关系，引导和鼓励土地经营权有序流向专业大户、家庭农场、农民合作社、农事企业等农业新型经营主体。已完成确权登记颁证工作的县（市、区），可以向省农委等有关部门提出书面申请，经批准可以开展土地经营权抵押、担保试点工作。禁止地方政府将土地流转规模、流转比例纳入政府绩效考核，减少地方政府在土地流转中的过度干预；依托承担农村经营管理职能的机构，建立健全农村资源流转市场体系，用市场手段调控土地、劳动力、资本、技术等要素配置，实现土地经营规模“适度”，提升劳动生产率和土地产出率；建立土地流转监测制度，完善管理和服务，确保土地流转规范、有序。探索村集体采取资金入股、资产资源经营权入股等多种形式参股农事企业等经营主体，每年按所占股份总额的比例获取红利，村集体通过提供改良土壤、提高地力等形式收取一定服务费，实现村集体收益，增强集体经济实力；探索村民有偿提供流转信息，实现土地集中连片、规模经营。探索建立财政支农补贴向以种粮为主的规模经营主体倾斜的机制；制定促进农业新型经营主体发展的政策措施，通过评选示范、财政奖补，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为土地流转的重要载体。加强土地流转用途管制，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他破坏种植条件的行为，坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
（三）加快培育新型农业经营主体。
为扶持粮食规模化生产，现阶段省级示范家庭农场评选以从事粮食生产、经营面积200亩到500亩的种植业家庭农场为主。确权登记颁证工作结束后，明确归集体所有的耕地可优先流向专业大户、家庭农场等规模经营农户。各级政府在安排土地整理、农业综合开发等农田水利及其他涉农项目时，重点向家庭农场等新型农业经营主体发展速度较快的地区倾斜，并优先支持符合条件的新型农业经营主体承担。根据农民意愿，可以将承包地统一连片整理，折股量化、确权到户，交由新型农业经营主体经营，经营所得收益按股分配；也可以引导农民以承包地入股，组成土地股份合作组织，发展农业产业化经营。鼓励专业大户、家庭农场通过联合与合作，发展农民专业合作社。促进农民合作社规范发展，在具备条件的农民合作社中培育发展农村合作金融。抓紧制定出台加强对工商资本租赁农户承包地的监管和风险防范的实施意见。为支持新型农业经营主体快速发展，省政府将根据实际情况，在年度建设用地指标中拿出一定比例用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。
（四）构建新型农业社会化服务体系。
鼓励家庭农场、合作社、农事企业向直接从事生产劳动的农户提供经营性服务，提升服务的规模效益。探索政府通过购买经营性服务提供农业公益性服务。鼓励有条件的地区通过“互联网+”发展农产品电子商务等现代流通服务业；引导工商资本投资，利用农村集体闲置土地建设统一的粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施，面向农业新型经营主体提供有偿服务；推广由种粮大户、农机大户和农机合作社向承包农户提供生产“托管服务”，实现统一耕种、统一收获。开展新型职业农民教育培训，按照产业、农民、市场的需求，依托合作社、农事企业创办田间学校等实用技术培训基地，构建分级、分层次培训体系，提高教育培训精准化水平。推进供销合作社综合改革，利用供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端，与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。
（五）强化农村土地承包经营纠纷调处机制。各地区要建立乡村调解、市县仲裁、司法保障的农村土地调处解决机制，妥善解决确权登记颁证、土地经营权流转、征地补偿费用分配中当事人合法权益被侵害的问题。切实维护妇女的土地承包权益。市、县级人民政府在机构设置、人员配备、基础设施建设、经费保障等方面积极创造条件，为协商、沟通、调度仲裁申请案件提供便利；积极开展农村土地承包仲裁场所基础设施建设，改善办公条件，提高农村土地承包经营纠纷调解仲裁效率；实行按年度、分级培训机制，实行农村土地承包仲裁员职业化管理，提高农村土地承包仲裁员业务能力和水平；各级财政部门要合理安排相关经费，支持农村土地承包仲裁机构开展工作；对农村土地承包仲裁委员会聘用的仲裁员，在办理农村土地承包仲裁案件中，给予仲裁补助，标准由农村土地承包仲裁委员会根据当地实际情况予以核定。
各级人民法院应当积极支持农村土地承包仲裁委员会开展调解仲裁工作。当事人一方因对裁决结果不服而向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理，并根据查明的事实依法作出判决；依法生效的调解、裁决结果，当事人申请执行的，受理申请的人民法院应当及时依法执行，畅通司法救济渠道。为确保司法诉讼的公平，当地人民法院可以选择市、县级农村土地承包仲裁委员会办公室与案件无关的工作人员作为人民法院监督员，配合农村土地承包经营纠纷案件审判工作。
（六）加强土地经营权流转市场体系建设。充分发挥土地经营权流转市场作用，不断健全和完善流转市场在土地流转、就业推荐、抵押信贷、集体产权交易等功能，推行土地流转信息提供、合同签订、备案管理、政策咨询等“一站式”办理。承包农户与流入方签订书面流转合同，可以参照使用省制定的统一合同示范文本；通过监管流转合同，强化土地用途管制；通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法，遏制撂荒耕地的行为；通过流转市场开展土地生产性能评价，合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，限制“非粮化”，稳定粮食种植面积。研究制定流转市场提供土地合法来源的办法，落实补贴资金向粮食生产适度规模经营主体倾斜的政策。流转市场要建立工商资本租赁农户承包地分级备案制度，严格准入门槛，加强事中事后监管，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展检查，查验土地利用、合同履行等情况，并报上级农业主管部门；及时查处经营者的违法行为。
（七）建立健全现代农业发展规划执行监督机制。按照统一规划、统筹布局、集体决策的原则，县级以上政府可依托农业、财政、发展改革、国土资源等部门，成立现代农业发展规划委员会或者联席会议，负责审议、确定、协调解决土地经营权流转和现代农业项目衔接问题以及政策支持等事项；统筹工商资本运行与地方政府发展经济、招商引资的关系，确保工商资本进入农业后耕地数量不减少、质量不下降，粮食安全不受威胁。充分发挥广大农民的监督作用，探索建立举报奖励机制，对土地受让方的违法违规行为进行全方位监督。
三、工作要求
（一）加强调查研究。各级党委、政府要对本地区农村土地经营权有序流转、促进农业集约发展作出规划和妥善安排。加强调查研究，搞好分类指导，充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点工作，积极探索、认真总结、及时推广基层和农民群众创造的好经验好做法。牢固树立政策观念，准确把握中央政策要求，通过报纸、电视、电台、网络等媒体，加大宣传力度，努力营造良好的改革发展环境，形成全社会广泛了解和积极参与农村改革的良好氛围。
（二）加强农村经营管理体系建设。
推进农村土地制度改革，与农民利益密切相关，涉及面广、政策性强，各级政府要加强农村经营管理体系建设工作，确保事有人干、责有人担，为做好土地经营权有序流转、培育农业新型经营主体、维护农民土地承包权益提供保障。
（三）加强组织领导。各级党委、政府要把做好土地经营权有序流转、促进农业集约发展摆上议事日程，切实加强组织领导，加大扶持力度，创造工作条件。各级农业主管部门负责做好土地经营权流转和农业集约发展的指导、管理、协调和服务工作。组织、宣传、发展改革、财政、国土资源、编制、法制、人力资源社会保障、司法、工商、档案、金融、保监、供销社等部门和人民法院要各司其职，协同研究政策措施，建立工作指导和检查监督制度，健全完善齐抓共管的工作机制。