土地确权筑牢改革的基石

编者按：作为供给侧的要素之一，土地资源在当下中国，正在经历着深刻的制度变革。如何打破阻碍土地要素流动配置的篱笆，实现农业资源的最优结构？建立所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系，对于形成侧重于供给方的生产模式具有怎样的意义？本期约请中国农科院农经所专家为广大读者解读最新的土地政策，从历史沿袭和当今农业供给侧改革的角度全面阐述土地承包经营权确权的历史必要性与重要意义。
建立三权并行分置的农地权利体系
中国农业科学院农业经济与发展研究所刘文勇
从2013年1月31日下发的中央一号文件中提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”到今天为止，已经整整三年时间了。“土地确权”的政策正如火如荼地开展：2014年，农业部在山东、四川、安徽3省开展了整省试点（另有其他省区市的27个县）；2015年则扩大到包括湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等９省区在内的多个区域；农业部表示，将用５年时间在全国范围内完成土地确权登记颁证工作。
细心的读者可能注意过几个事实：土地确权的工作在2013年之前就有过，并不是一个全新的事物，为什么却在最近这两三年被如此密集地提及呢？以前我们的新闻报道时常将土地确权的权利对象统一称为“承包经营权”，尔后却开始将这一权利分开，单独称“承包权”及“经营权”。这种权利上的拆分与剥离意味着什么？更为重要的是，最近被反复提及的中国的经济需要着重于“供给侧”结构性改革，这几年的土地确权工作是否为我们农业的供给侧改革打下了基础？
的确，土地确权工作展开的时间点要更早一些：早在2009年，农业部便开始了以“土地承包经营权”为对象的确权颁证工作（试点）。当时，由于土地的承包权与经营权尚未剥离而被统称为“承包经营权”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出承包权与经营权分置，建立所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系：这其中，所有权集体所有是宪法规定的权利，而将“承包权”与“经营权”分开是为土地确权工作的进一步展开而进行的创造性制度安排。这一创造性的制度安排，为农业供给侧的改革打下了坚实的基础。
首先，在“承包权”与“经营权”分置基础下的土地确权工作，能够促使农民更敢于进行农地流转。当前，我国城镇化的进度仍在加快，有诸多农民正在主动或被动地离开土地：确定“承包权”归于村集体成员后，农户更敢于将土地的“经营权”流转给规模户。据农业部统计，农村土地流转比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流转比例达到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已经达到32％。我们很难简单地认为这种农地流转比例的增加完全是源自于土地权利的确定，但土地确权终究功不可没。对于农业生产来说，供给侧最主要的要素之一便是土地。无疑，土地确权而产生的要素流动是我们进行农业供给侧改革的前提：土地从“不愿动”、“懒得动”到“可以动”、“主动动”，是盘活供给侧要素市场的关键一步。
更进一步地说，土地确权后有利于各地形成最适合当地生产力发展水平的生产模式。当我们寄希望于新型农业经营主体能够解困中国农业，成为农业供给侧改革的责任主体时，由土地确权而产生的明确产权背景，才能在各地不同的经济发展水平下形成专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等不同模式。对于农业端口的供给侧改革来说，想要提高农产品供应的效率与质量，下功夫培育农产品供给方的形成机制、生产模式是重中之重。
习近平总书记强调，在粮食安全问题中，谷物基本自给、口粮绝对安全。这在当前的国际全面低粮价的倒逼下显得格外严峻。尽管经历了这么多年的城镇化，但中国的农业依旧内卷严重，要形成相对的高效农业，追求劳动力与机械化的替代导致更高的生产可能性曲线显得必须。而这一机械替代的基本前提条件，便是土地确权基础下的生产要素流动配置。
另外一个易于忽略的方面，在于土地确权将有机会更进一步缓解人口老龄化对生产效率的影响。一般认为2015~2035年将是中国老龄化的加速时期，最终将达到28.7%的老龄化人口，而确权后将土地流转到生产效率更高的专业农民手中亦能发挥更优效率。这既是我们在农业供给侧改革面对的巨大挑战，也是这次改革的重大历史推动力。
事实上，农地集体所有是一种中国独有的模式，这其中有历史的选择，既不至于公权泛滥，也不至于私权导致土地兼并；而集体所有权得到有效体现的更重要的一点在于，农村社会化服务往往需要通过集体来实现，这是中国特殊的村集体治理结构导致的。
“有土斯有财”，中国人自古就有着对土地近乎痴迷的依恋，土地确权满足了中国农民最大的愿望。古语有云：“地诚任，不患无财”。无疑，中国的农民能够在农业供给侧改革的浪潮之中，在这片土地上创造出无限的财富。
沂南
一证在手可入股能融资
本报记者吕兵兵通讯员曹淑俊
1月15日，在山东省沂南县铜井镇镇望前庄村，盛大庆果树种植专业合作社理事长盛大庆告诉记者，合作社以农村土地承包经营权证作为抵押，从县农信社贷款2000万元，用于扩大规模生产，解决了合作社发展的燃眉之急。“合作社指导农户安装了滴管设备，加强了疏枝管理，提高了果品品质，还提升了仓储和运输能力，注册了商标，发展起了品牌高效农业。”盛大庆说。
沂南县委书记姜宁介绍，2014年8月，全县522个村庄完成土地承包经营权确权登记颁证。之后，为放大颁证效应，建立“产权清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度，沂南推进了农村产权交易和融资两项配套改革，建立了县乡联网、运行顺畅的农村产权交易平台和品种丰富、规范有序的融资机制，使农民可以“以证交易、以证入股、以证融资”。截止目前，沂南共完成产权交易628宗，流转土地36.2万亩，培育新型农业经营主体1752个，累计发放农村产权抵押贷款1.58亿元。
“平台+管理+仲裁”推进农村产权交易
走进沂南县农村产权交易综合服务中心，记者看到，业务受理、资格审核、交易鉴证、抵押登记、抵押融资、合作银行6个窗口前多数有农民正在办理业务。电子屏幕上，土地、实物等需求信息和出让信息滚动显示。
沂南县委农工办主任袁俊波介绍，为推动农村以土地为主的产权流转交易，建立现代农村综合产权交易管理服务体系，2013年12月，沂南投资100多万元建成了县农村产权交易综合服务中心，全县16个乡镇成立了乡镇交易中心，942个村民大组全部聘用了农村产权交易流转经纪人，一个县乡联网、运行顺畅的农村产权交易体系基本形成。
“交易量大了，出了问题怎么办？”袁俊波说，沂南为保障农民权益，健全了仲裁体系。县里成立了农村土地承包仲裁委员会，聘任了26名仲裁员，投资30多万元建立了仲裁庭、合议调解室、案件受理室、档案会商室等“一庭三室”。同时，各乡镇成立了调解委员会，各村配备了调解员。
“基金+担保+保险”降低贷款风险
袁俊波坦言，交易的最终目的是通过促进土地流转，推动适度规模经营，完善农村产权融资制度，推动以权抵押融资，让农民获得更多的利益。对此，沂南深化农村产权交易成果运用，鼓励农村产权以权抵押融资、以权入股发展规模经营，实现了农村产权交易效益最大化。
“对于实现农村产权抵押融资，目前最大的障碍是农村产权变现难，金融机构因担心风险导致望而却步。因此，通过创新性举措降低风险、分散风险，提高金融机构积极性是关键。”袁俊波说。因此，沂南县财政出资设立了1000万元的农村产权抵押融资风险基金，并引入了抵押贷款担保公司和农村抵押贷款保证保险，探索推行了以权抵押融资和信用机制并行的操作模式，以“基金+担保+保险”的方式，降低了农村产权抵押贷款风险，调动了金融部门的放贷积极性。
规模化经营助推供给侧结构性改革
在沂南采访，土地确权颁证后的衍生效应随处可见。双堠西瓜种植专业合作社、智圣家庭农场等，通过土地承包经营权抵押贷款，累计融资9853万元，引进了新品种、新技术，推广了新机械、新设备，生产出了优质优价的品牌农产品。
双堠镇和平村、青驼镇杨庄村、辛集镇小沟村村民，分别通过以权入股成立了润泽农场、五丰源蔬菜种植合作社和双收蔬菜种植合作社，在以权入股促进农业规模经营上进行了有益探索。
而铜井镇张家坪村，正在依托竹泉村乡村旅游区，规划打造乡村民俗旅游村项目，农村百姓可以通过手中的宅基地、房屋交易入股，实现农民利益最大化，让更多农民获得了财产性收入。此外，沂南进一步扩大产权制度改革成果运用，培育农业规模经营主体，提升农业规模化、专业化、现代化发展水平。“依托规模化经营程度的提升，沂南名优特农产品越来越多，‘粮经饲’三元架构开始形成，一二三产业融合发展，农产品结构、种植业结构、农村经济结构不断调优，农村发展活力不断增强，农业供给侧结构性改革稳步推进。”袁俊波说。
《股权证》到手居民变“股民”
土地确权筑牢改革的基石
近日，山东平度市李园街道西关社区76岁居民尚聚源成为该社区农村产权制度改革后第一批领到《股权证》的“股民”。据悉，去年以来，平度市率先推行农村产权制度改革，逐步探索建立农村集体和农民个人资产权属清晰、权能完善、管理规范、保障充分的集体资产运营管理体制，实现产权交易规范化。
徐升川摄
链接
2016年农村土地制度改革的方向是什么
1.落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。
落实集体所有权，就是明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
2.深化农村土地承包经营制度改革。
明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
3.推动土地经营权规范有序流转。
在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。提升农户家庭经营能力和水平，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。