【政策与解读】以管资本为主加强国有资产监管 为发展壮大国有经济提供坚强保障
党中央、国务院在日前印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）中明确指出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。这对于推动国有企业真正成为独立市场主体，增强国有经济整体功能和效率，维护国有资产安全，具有十分重要的意义。我们要深入学习领会和贯彻落实文件要求，扎实推进完善国有资产管理体制、以管资本为主加强国有资产监管的各项工作，为发展壮大国有经济提供坚强保障。
一、按照以管资本为主的要求完善国有资产管理体制，推动国有企业真正成为独立市场主体
改革开放以来，国有资产管理体制改革始终与国有企业改革相伴相生、共同深化。党的十六大在总结国有资产管理体制实践经验的基础上，明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，根据国务院的授权，专门承担国有资产监管职责，不承担社会公共管理职能。这一体制，明确了政府以出资方式管理国有企业，在解决政企不分、国有企业多头管理、“九龙治水”等方面迈出了一大步，为国有企业成为独立市场主体奠定了体制基础。但应当看到，在监管体制机制方面还存在一些问题，一定程度上制约了企业活力。比如政企分开、政资分开还不完全到位，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位现象，监管方式存在一定行政化色彩。同时，经过多年的改革发展，公司制股份制已经成为国有企业的主要组织形式，企业的治理结构、管理方式都发生了深刻变化，这在客观上要求国资监管机构主动调整完善监管职能和方式，以管资本为主，注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利，实现对国有资产的有效监管。
贯彻落实《指导意见》要求，完善国有资产管理体制，要以管资本为主推进职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，实现以管企业为主向以管资本为主的转变，推动国有企业真正成为独立市场主体，夯实发展壮大国有经济的微观基础。
一是坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离。政府部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不干预企业自主经营权。国有企业依法享有独立的法人财产权，依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展。
二是推进国有资产监管机构职能转变。该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。
三是改进国有资产监管方式和手段。更多运用法治化、市场化监管方式，改变行政化管理方式。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。重视通过公司治理结构履行出资人职责，规范董事会运作，严格选派股东代表和董事、监事。注重管好公司章程，通过“一企一策”制定公司章程，将国有资产出资人意志有效体现在公司章程中。建立监管权力清单和责任清单，加大运用信息化手段的力度，优化监管流程，提高监管效率，加强监管工作协同。
二、按照以管资本为主的要求优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率
优化国有资本布局结构，是提升国有经济整体运行质量的重要途径，也是发挥国有经济主导作用、放大国有资本功能的必然要求。随着国有资产管理体制改革逐步深化，国有企业日益发展壮大，国有资本运行效率不断提高，国有经济布局和结构调整取得积极进展。国有资本逐步向大企业大集团集中，向重要行业和关键领域集中，涌现出一批具有较强国际竞争力的骨干企业。2015年美国《财富》杂志发布的世界500强企业名单中，我国国有企业达到83家。但也应当看到，当前国有资本运行效率有待进一步提高，国有资本布局结构仍然存在分布过宽、战线过长等突出问题，国有资本合理流动的机制尚不健全，制约了国有资本功能作用的有效发挥。当前，我国经济发展进入新常态，国有企业过去主要凭借要素投入的快速增长模式不可持续，凭借高强度大规模投资拉动的模式不可持续，凭借低水平竞争的粗放增长模式不可持续，迫切需要通过优化国有资本布局结构，推进国有企业转型升级，增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力。按照《指导意见》要求，坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，为发展壮大国有经济提供强有力支撑。
一是明确国有资本集中的重点方向。紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，实现“三个集中”，即推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。
二是建立健全国有资本布局和结构调整机制。制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益分配管理规则，建立健全国有资本进退机制，引导国有资本优化投资方向和投资领域。推进经营性国有资产集中统一监管，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，为扩大国有资本配置范围、提高配置效率创造条件。加强国有资产基础管理，统一制度规范、统一工作体系，强化对国有资本布局结构调整的支撑服务。
三是运用市场化方式推动国有资本合理流动优化配置。充分发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，切实保障退出企业依法实行关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。建立健全国有资本形态转换机制，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，将变现的国有资本用于更需要的领域和行业。支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。
三、按照以管资本为主的要求加强国有资产监督，切实维护国有资产安全
国有资产来之不易，是全国人民的共同财富，是全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕的重要物质基础。国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效。近年来，国有资产监督工作得到了有力加强，但针对性、实效性还需要进一步增强，既存在监督不到位、监督不力等问题，也存在多头检查、重复监督等问题，一些国有企业也暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等问题。要按照《指导意见》部署，按照以管资本为主的要求加强国有资产监督工作，沿国有资本投资运营和管理的全链条，突出监督工作重点，发挥企业内部监督、出资人监督和各监督主体的功能作用，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，切实防止国有资产流失，保障和促进国有经济健康发展。
一是强化企业内部监督。进一步明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体。完善企业内部监督体系，建立横向涵盖企业各治理主体和职能部门、纵向包括各子企业和业务板块的监督工作体系，形成监督合力。突出监督重点，对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位加强监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，防止权力滥用。进一步落实董事会、监事会的监督职责，加强法律审核把关，实现依法治企。加强职工民主监督，健全企业民主管理制度，充分保障职工群众对企业改革发展的知情权、参与权和监督权。
二是完善出资人监督。坚持出资人管理和监督的有机统一，进一步加强出资人监督。健全国有企业规划投资、改制重组、产权管理、财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等规范国有资本运作、防止流失的制度，加大对国有资产监管制度执行情况的监督力度。开展国有资产监管机构向所出资企业依法委派总会计师试点工作，强化出资人对企业重大财务事项的监督。加强企业境外国有资产监督，确保企业境外国有资产安全可控、有效运营。加强和改进外派监事会监督，明确职责定位，发挥监事会作为出资人监督专门力量的作用，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。
三是加强与各监督力量的协同配合。大力支持审计、纪检监察和巡视等监督机构开展工作。进一步厘清政府部门公共审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工，健全国有资本审计监督体系和制度。加强纪检监察监督和巡视工作，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督，加大大案要案查处力度。积极配合建立外部监督协同机制，整合出资人监管、外派监事会监督与审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，减少重复检查，提高监督效能。加强社会监督，完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息网络平台，充分发挥舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。
四是严格责任追究。加大对国有企业违规经营责任追究力度，建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制，完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，确保监督责任落到实处，形成监督工作闭环，充分体现监督工作的严肃性和权威性。
以管资本为主加强国有资产监管是深化国有企业改革的一项重大任务。我们要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，自觉践行“三严三实”要求，坚决贯彻党中央、国务院关于深化国有企业改革的重大决策部署，加快落实以管资本为主加强国有资产监管，为做强做优做大国有企业、发展壮大国有经济提供坚强保障。（国务院国资委党委中心组）
