云南率先探索国家公园地方立法 明确国家公园定义 严格不同区域划分 建立生态预警机制
云南省在全国率先实现了国家公园管理体制地方立法。图为迪庆普达措国家公园。 资料图片
严格不同区域划分 建立生态预警机制
本报记者蒋朝晖
2006年，云南省建立了我国大陆第一个国家公园——普达措国家公园。作为国家公园实践的先行者，目前云南已建成8个国家公园。随着游客数量的逐年激增，如何平衡保护与开发之间的关系？对于破坏生态环境的行为，该如何进行监督和处罚？这些问题急需相关法规来规范。
《云南省国家公园管理条例》（以下简称《条例》）日前由云南省人大常委会审议通过，将于2016年1月1日起施行。此举标志着云南省在全国率先实现了国家公园管理体制地方立法。
《条例》共6章、34条，对国家公园的定义、国家公园的管理体制、国家公园与其他保护地衔接问题，以及关于国家公园的特许经营等都做出了明确规定。
★用法律形式完善“国家公园”定义
云南省森林茂密、生态良好，野生动植物种类和数量丰富，自然和人文景观资源在全国乃至世界享有盛誉。
据了解，自1996年开始，云南省在全国率先开展了国家公园模式的探索。目前，云南省政府已批准建立了迪庆普达措和梅里雪山、丽江老君山、西双版纳热带雨林、普洱太阳河、保山高黎贡山、临沧南滚河、红河大围山等8个国家公园，制定发布了8项国家公园地方技术标准，在生物多样性保护、改善民生、旅游提质增效等方面取得了明显成效，探索出了既与国际接轨，又符合云南实际的国家公园管理模式。
为规范国家公园管理，保护、利用自然资源和人文资源，云南省根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定出台了《条例》。
根据中央关于生态文明体制改革的要求，此次通过的《条例》修改完善了“国家公园”的定义，表述为：“本条例所称国家公园是指经批准设立的，以保护具有国家或者国际重要意义的自然资源和人文资源为目的，兼有科学研究、科普教育、游憩展示和社区发展等功能的保护区域。”
《条例》明确，国家公园管理遵循科学规划、严格保护、适度利用、共享发展的原则，采取政府主导、多方参与、分区分类的管理方式。
《条例》还规定，云南省政府应当将国家公园的发展纳入国民经济和社会发展规划，建立管理协调机制，将保护和管理经费列入财政预算。
★严格划分区域，减少人为影响
对国家公园的设立与规划，《条例》明确规定，国家公园的设立应当符合云南省国家公园发展规划和云南省国家公园地方标准，由州（市）政府提出设立申请，经省政府林业行政部门征求有关部门意见后，提出审查意见，报省政府批准。
《条例》指出，设立国家公园应当以国有自然资源为主。需要将非国有的自然资源、人文资源或者其他财产划入国家公园范围的，县级以上人民政府应当征得所有权人、使用权人同意，并签订协议，明确双方的权利、义务；确需征收的，应当依法办理。
《条例》明确，国家公园按照功能和管理目标，一般划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。严格保护区是国家公园内自然生态系统保存较为完整或者核心资源分布较为集中、自然环境较为脆弱的区域；生态保育区是国家公园内维持较大面积的原生生态系统或者已遭到不同程度破坏而需要自然恢复的区域；游憩展示区是国家公园内展示自然风光和人文景观的区域；传统利用区是国家公园内原住居民生产、生活集中的区域。
《条例》还强调，国家公园内的建设项目应当符合国家公园规划，禁止建设与国家公园保护目标不相符的项目或者设立各类开发区，已经建设的，应当有计划迁出。
《条例》还规定，严格保护区内禁止建设建筑物、构筑物；生态保育区内禁止建设除保护、监测设施以外的建筑物、构筑物；游憩展示区、传统利用区内建设经营服务设施和公共基础设施的，应当减少对生态环境和生物多样性的影响，并与自然资源和人文资源相协调。
★每5年对国家公园进行一次综合评估
针对国家公园的管理，《条例》明确由云南省政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督，发展改革、教育、财政、国土资源、环境保护、农业等部门按照各自职责做好有关工作。国家公园所在地的州（市）政府应当明确国家公园管理机构。
《条例》指出，国家公园管理机构应采取建立巡护体系和监测体系、开展科普教育、做好生态修复等措施，对国家公园进行保护。所在地的州（市）政府应建立执法协作机制，可以根据工作需要实施综合行政执法。
《条例》对于不同区域如何管理进行了明确：严格保护区禁止任何单位和个人擅自进入；生态保育区禁止开展除保护和科学研究以外的活动；游憩展示区可以开展与国家公园保护目标相协调的游憩活动；传统利用区可以开展游憩服务和传统生产经营活动。
此外，游憩展示区、传统利用区内禁止诸如开荒、开矿、选矿、经营性挖沙、采石、规模化养殖以及擅自引入、投放、种植不符合生态要求的生物物种等活动。如果在游憩展示区、传统利用区内开展拍摄影视作品、举办大型活动、获取生物标本，以及设置、张贴商业广告，摆摊设点、搭建帐篷等活动，应当经国家公园管理机构同意。
《条例》特别强调，云南省政府林业行政部门应当建立健全评估制度，组织有关专家每5年对国家公园进行一次综合评估，评估结果报省政府批准后公布。评估不合格的，应当限期整改。
★建立生态预警机制，实行特许经营
《条例》还提出，国家公园管理机构应当建立生态预警机制，根据环境承载能力和资源监测结果，严格控制资源利用强度和游客人数。
为实现管理权与经营权分离，避免行政管理者直接参经营活动，《条例》明确规定，国家公园的经营服务项目实行特许经营制度。特许经营可以采取下列方式：在一定期限内，通过特许将项目授予经营者投资、建设、经营，期限届满后无偿移交给授权主体；在一定期限内，将政府投资的设施有偿移交特许经营者经营，期限届满后无偿交还授权主体；在一定期限内，委托特许经营者提供公共服务；国家规定的其他方式。
国家公园的特许经营权出让收入纳入预算专项管理，主要用于国家公园的生态补偿、基础设施建设、保护管理，以及扶持国家公园内原住居民的发展等。
国家公园所在地的县级以上政府应当采取定向援助、产业转移、社区共管等方式，帮助原住居民改善生产、生活条件，扶持国家公园内和毗邻社区的经济社会发展，鼓励当地社区居民参与国家公园的保护。
国家公园的建设、管理和服务等活动，需要招录或者聘用员工的，应当优先招录或者聘用国家公园内和毗邻社区的居民。
★违规建设最高处100万元罚款
为严惩违法行为，《条例》对相关法律责任做出了具体明确的规定：国家工作人员在国家公园管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对单位和个人擅自移动或者破坏国家公园界标的行为，由国家公园管理机构责令改正，处500元以上1000元以下罚款；造成损失的，依法予以赔偿。
对在严格保护区内建设建筑物、构筑物，生态保育区内建设除保护、监测设施以外建筑物、构筑物的，由国家公园管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处两万元以上5万元以下罚款，对单位处50万元以上100万元以下罚款。
对在游憩展示区、传统利用区内毁林、毁草、开荒、开矿、选矿等和经营性挖沙、采石、取土、取水等行为，责令改正，没收违法所得，对个人并处2000元以上5000元以下罚款；对单位并处50万元以上100万元以下罚款；
对在游憩展示区、传统利用区内刻画涂污，随地便溺，乱扔垃圾等行为，责令改正，处50元以上200元以下罚款。