云南省财政厅关于全省政府性债务审计结果的解读
2014年1月24日，省审计厅发布了《全省政府性债务审计结果》，现就如何看待我省政府性债务，如何解读审计结果、未来在加强政府性债务管理工作上有些什么措施和打算，做出说明。
一、正确理解和看待地方政府性债务
地方政府通过举债推进基础设施建设和重点领域发展的做法在世界各市场经济国家普遍存在，有其存在的客观需要。首先，地方政府通过举债筹措资金来用于发展，符合“代际公平”原则。基础设施建设往往投资大、时间长，成本支出与收益获取的时间不一致。为建设基础设施而产生的合理的政府性债务，在不同年代的人群之间建立合适的成本和收益分担机制，体现了不同年代之间建设成本的公平负担原则。其次，地方政府适度举债可以更多地引导社会资金的投入，更好地发挥社会闲置资金的使用效益。通过政府举债将社会资金引入公共产品建设领域，可以进一步解决市场在资源配置过程中对公共产品供给失灵问题，及时发挥社会资源的整体效益。第三，政府举借债务也是平抑地区经济波动的重要手段，比如，在全球金融危机背景下，我国政府通过适度举债，加大对基础设施和国民经济瓶颈领域的投入，有效扩大内需，提振市场信心，合理应对全球金融危机的冲击，对平抑宏观经济波动发挥了重要的作用。综上所述，地方政府性债务有其存在的客观性和必要性，地方政府性债务的产生并不可怕，只要做到公开透明、风险可控、严格监管、使用高效，地方政府性债务就能够有力促进经济社会健康发展。
二、积极支持我省地方政府债务审计结果公开
政府性债务并不可怕，关键是要做到管理公开透明、风险可防可控，而公开透明是做好风险可控的基本前提和必要条件。此次积极向社会公布我省地方政府性债务审计结果，并主动接受社会监督，是云南省认真贯彻落实十八届三中全会和省委九届七次全会精神的具体体现，充分反映了我省建设透明政府、阳光政府、责任政府所作的努力和负责任的态度。
从管理者的角度来讲，我们积极评价和欢迎地方政府性债务审计结果公开。一方面，公开政府性债务审计结果，可以让社会公众全面了解我省地方政府性债务情况，保障公众的知情权和监督权，同时让投资者和金融机构合理评价地方政府性债务风险，并对地方政府融资和举债作出更为科学理性的判断；另一方面，向社会公开地方政府性债务情况，对我省各级政府加强地方政府性债务管理、提高债务资金使用效益、优化资源配置也提出了更高要求，在一定程度上为加强地方政府性债务管理创造了有利条件，有利于进一步促进各级政府加快构建规范化的债务管理制度，有力推动地方政府性债务在“阳光”下规范运行，更好地促进全省经济持续健康发展、社会和谐稳定。
三、我省地方政府性债务在促进经济社会发展中发挥了重大作用
我省地方政府性债务，伴随并推动了近年来我省的经济高速增长，其成效在公共基础设施建设、改善人民群众生产生活条件中得到了充分体现。从审计情况看，截至2013年6月底，在已支出的政府负有偿还责任的债务3617.07亿元中，有90.72%投向了交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、保障性住房、农林水利、生态环境等基础性、公益性项目。一些重大项目实例可以更好地说明这一问题， 如， 政府还贷二级公路项目。我省通过银行贷款、吸收社会资金等方式筹措资金1237.71亿元，除融资偿还原有二级公路取消收费后的债务，还新建了59条政府还贷二级公路,新增二级公路里程5330公里。目前，除景东、镇沅、孟连、宁蒗、福贡、贡山6个县以外，其他123个县（市、区）全部通高等级公路，基本实现县县通高等级公路的目标，极大缓解了交通对经济发展和各族群众出行的瓶颈制约。 又如， 牛栏江—滇池补水工程。在中央和省财政安排专项补助之外，还投入政府性债务资金30亿元。目前，项目已顺利建成并通水，不仅大幅增加了滇池水资源总量和提高水环境容量，还提升了昆明市应急供水能力，此项政府性债务将依托水价收益进行偿还。 再如， 水利工程项目。近年来，我省共积极筹措了100亿元水利专项贷款，实施“润滇工程”等重大水利设施建设，超额完成了百件骨干水源工程建设任务，滇中引水前期工作取得实质性突破。这些重大项目的建设，极大缓解了我省工程性缺水瓶颈，在我省应对连续4年百年不遇的大旱进程中，发挥了突出作用。 还如， 云南阜外心血管医院建设项目。我省地处高原，心血管疾病发病率相对较高，根据省委、省政府决策部署，我省拟采取利用中央财政代发的地方政府债券资金等方式安排17亿元，与北京阜外心血管医院共建一家高水平专科医院。医院建设规模为1000张床位，建筑面积25万平方米，医院建成后将极大补充我省医疗资源，更好地满足全省各族群众看病需要。 此外， 通过融资推进昆明长水国际机场等其他大型基础设施建设，为加快我省面向西南开放重要桥头堡建设，推动云南科学发展和谐发展跨越发展发挥了巨大作用。
云南基础弱、底子薄、财力有限，如果仅仅按照“有多少钱办多少事”，就很难看到云南今天的变化和迅速发展。可以说，地方政府举债是通过长期均衡投入转化为短期集中投入，通过有限的资本撬动更多的社会资本投入实体经济，扩大经济投入的乘数效应，提高了政府提供公共服务的能力。是以时间换空间、集中力量办大事的具体体现。
四、云南省地方政府性债务风险总体可控
根据审计结果分类，政府性债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务，以及政府可能承担一定救助责任的债务三类。目前云南省政府性债务风险总体上是可控的，截至2012年底，我省政府负有偿还责任的债务的债务率为77.14%，处于安全区间。
从政府负有担保责任的债务来看，截至2013年6月底，全省这类债务为439.42亿元，规模不大。同时这类政府性债务所对应的项目本身都有收益作为还款来源，项目本身的债务偿还风险较低，而政府部门仅在法律层面履行担保人的责任和义务，转嫁到政府领域的债务风险是有限的。
从政府可能承担一定救助责任的债务来看，截至2013年6月底，全省这类债务为1691.49亿元，主要是由国有独资或控股企业举借的债务。在市场经济条件下，即便国有企业也已实行独立经营、自负盈亏。企业基于自身发展需要和投资项目收益预期举借的债务，一般来说，债务对应项目、投向、偿还责任都十分明确，有较为稳定长期的现金流，偿还债务问题不大，即使有问题范围也很有限，政府可能承担的救助责任更为有限。
需要说明的是，以上两种都是政府的或有债务，并不一定会发生。
截至2013年6月底，政府负有偿还责任债务为3823.92亿元，其中政府还贷二级公路债务就达到了1237.71亿元，占32.37%，接近三分之一。政府还贷二级公路债务偿还政策十分明确，一是待中央对我省政府还贷二级公路债务余额进行核实锁定后，中央将承担60%；二是我省承担的40%部分，根据测算，通过统筹中央下达我省的交通建设资金以及各级财政预算安排还款等方式，完全有能力偿还。除政府还贷二级公路债务外，政府负有偿还责任债务还有2586.21亿元，这一规模相对于我省财政收入能力和财力状况而言，风险是完全可控的，并且各级都已经做好了债务偿还的制度准备，具体来说，一是省本级和全省大部分地区都建立了偿债准备金制度，可以保证年度偿债需要；二是我省政府性债务资金主要用于基础性、公益性项目建设等资本性支出，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。
这里需要说明的是，《审计结果公告》中提到的部分地区和行业债务负担较重，我们认为也要作具体分析，比如：表面上看，省本级债务率超100%，但债务率的计算，是通过政府负有偿还责任债务额除以政府综合财力而得。从省本级情况来看，在分子上，因政府还贷二级公路债务尚未锁定，中央和州市应承担部分，暂时都记入省本级，撑大了省本级债务额；在分母上，计算省本级综合财力时，没有包括省本级通过转移支付补助各地的财政资金以及已经建立的偿债准备金，少计了省本级综合财力。事实上，省级政府性债务风险不仅完全可控，而且因省级掌控的财力资源最为广泛，是我省地方各级财政中运行最安全、最稳健的一级财政。
五、云南省已就加强地方政府性债务管理采取多项措施
云南省委、省政府历来高度重视政府性债务问题。按照省委、省政府的决策部署，云南省财政厅积极开展了多项行之有效的地方政府性债务管理工作。
一是积极构建统计分析体系，着力夯实债务管理基础。目前已经搭建了地方政府性债务管理信息系统平台，并从2011年底开始，建立了月报、季报、年报统计报告制度，确保能够及时完成全省各级政府性债务项目信息的收集、审核、上报、汇总、查询和预警工作。
二是积极推出加强地方政府性债务管理的一揽子政策措施。早在2008年，云南省人民政府就印发了《关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知》（云政发〔2008〕73号），为我省地方政府性债务管理奠定了基础。2013年，省政府印发了《关于进一步加强和规范政府性债务管理的意见》（云政发〔2013〕130号），从债务管理的基本原则、举借程序、资金使用监管、债务偿还机制、建立风险监控体系、推进融资平台公司规范管理、落实监控分析报告制度、加强组织领导以及建立债务责任追究制度等九个方面，对全面推进债务管理工作做出了新的要求和部署。
三是及时建立偿债准备金制度。省本级财政已经建立了偿债准备金与政府性债务规模同比增长的联动机制，根据偿债准备金的使用和省级债务情况，每年从省本级可用财力中安排一定资金，及时充实偿债准备金规模。2008年以来，省本级已累计补充偿债准备金116亿元，并通过偿债准备金偿还政府性债务本息99.7亿元。各州（市）、县财政部门也结合自身财力情况，逐步建立适合当地实际情况的偿债准备金制度，不断增强政府性债务的偿还能力，维护政府举债信誉。
四是出台高校贷款、土地储备机构融资、外国政府贷款等相关规定。省财政厅、省教育厅建立高等学校银行贷款审批制度，要求全省各公办高校对拟申请的贷款，需有确定的利息及本金偿还来源，且必须经省财政厅、省教育厅联合审批，方能办理相关贷款手续。出台相关办法加强土地储备融资管理。此外，印发了《外国政府贷款项目监督检查办法》、《监督检查实施细则》，从部门职责、检查范围、对象和内容、检查结果处理等方面，对我省外国政府贷款作了详细规定。
五是重点突破、稳步推进，着力化解存量债务。累计安排27.69亿元奖补资金，积极引导和激励全省州（市）、县政府全面完成了农村“普九”债务的化解。按照“一校一策’的原则，大幅化解高校债务。同时，还制定专项工作方案，推动其他公益性乡村债务、政法机关基础设施建设债务及基层医疗卫生机构债务化解工作，并已初步取得成效。
六、正视地方政府性债务管理中存在的问题并积极整改
虽然我省地方政府性债务风险总体可控，各级政府也相继出台了一些行之有效的管理制度，但应该承认，我国的地方政府性债务管理尚处于完善阶段，这次审计过程中也确实暴露出一些问题，进一步提醒我们必须重视和加强地方政府性债务的管理。综合来看，地方政府性债务管理存在的问题主要包括：一是融资渠道单一，过于依赖银行贷款; 二是部分地区债务负担相对较重；三是部分地区风险意识淡薄，融资成本高；四是债务使用效益不高，个别单位存在违规使用债务资金行为；五是部分地区存在违规融资情况。对这些问题，省委、省政府高度重视，省政府已责成相关地区和部门采取有效措施积极整改，并要求各级政府积极探索，统筹谋划，稳步推进，进一步完善地方政府性债务管理机制，强化事前控制、加强事中管理、做好事后处置工作，将短期应对措施和长期制度建设紧密结合起来，妥善处理和解决政府性债务管理中存在的问题。
七、云南省进一步加强地方政府性债务管理的具体安排和计划
地方政府性债务并非“洪水猛兽”，如果管理好了，政府性债务将会成为推动我省经济社会发展的重要资金补充。结合实际着眼未来，强化我省地方政府性债务管理的基本理念就是：规范管理债务、防控债务风险不能“一刀切”地关上举债阀门，而是要正视和解决地方政府举债中存在的问题。通过防范和化解可能出现的债务风险，实现地方政府性债务透明、有序运行。党的十八届三中全会、中央经济工作会议和省委九届七次全会对加强地方政府性债务管理提出了明确要求，财政部正在拟定一系列管理制度和措施，按照中央要求，结合我省实际，下一步我们将重点做好以下八个方面的工作。
一是坚持科学发展观，改善社会投资环境。政府性债务是基于发展的需要产生的，必须坚持科学发展观，实现各方面统筹协调和可持续。严控政府性债务风险，必须有效降低政府直接投融资压力，加快转变政府职能，充分发挥市场的资源配置作用，进一步深化投融资体制改革，不断降低社会投资门槛、拓宽领域、创新机制，积极吸引社会资本直接进入公共投资领域。
二是“开前门、堵后门、筑围墙”，规范融资行为。“开前门”就是要建立规范透明、面向市场的政府融资体系；“堵后门”就是要坚决制止存在的各类违规借债行为；“筑围墙”就是要建立政府性债务的预警机制，建立“隔离墙”、“防火墙”，严控债务风险。总体要让“明规则”有效、可行，让“潜规则”无处藏身，做到有堵有疏、有章可循，实现债务管理有序运行。下一步，我们将按照十八届三中全会提出“要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的精神，加大与中央部委的沟通和汇报，探索建立我省地方政府债券发行制度。同时坚决制止各级各部门通过集资、BT、信托、担保等违规方式进行融资。
三是完善和丰富监管手段，从制度上约束和规范债务管理。2013年，省政府出台了《关于进一步加强和规范政府性债务管理的意见》，我们将按照省政府要求，抓好政府性债务“借、用、还、管”等多方面举措，创立“举借有度、偿还有方、管理有序、监管有力”的债务管理长效机制。特别是尽快建立我省地方政府性债务风险预警机制，加强对重点地区政府性债务运行情况的跟踪监测和研究分析，对举债规模超过最高限额或风险处于“红灯”预警区的，要求不得新增债务余额，严格限制其举债行为，并督促加大偿债力度，逐步降低债务风险。
四是严格控制各级地方政府性债务规模。在允许规范举债的同时，按照“债务规模与本级财政的承受、偿债能力和经济发展的实际需要相适应”的原则，对各级地方政府性债务实行限额管理，科学确定举债节奏，把债务规模和还债时序控制在经济以及财政可承受范围内。开展政府性债务收支计划编制工作，积极探索把政府性债务资金使用纳入绩效评价范畴，建立债务“事前、事中、事后”的全过程跟踪问效机制；同时配合组织部门把债务“借管用还”情况纳入领导干部政绩综合考核体系，强化对相关责任人的监督管理制度。
五是优化现有债务结构。总体上，我省地方政府性债务结构还不太合理，来自债券类的债务资金规模较小，部分以信托、BT等方式融资的债务成本较高，银行贷款期限普遍不长。今后将从期限、来源、成本等三个方面对现有债务结构进行优化，努力降低债务风险。对信托、BT等高成本的债务，要尽快筹措资金予以偿还，严禁再次发生采用类似方式的违规融资行为；对期限短、一次到期偿还额较大的银行贷款，要进一步加强与金融部门的沟通协调，实事求是，区分不同情况通过展期或借新还旧等方式予以妥善处理，避免“一刀切”、“急刹车”造成债务资金链的断裂。
六是妥善处理和化解现有债务。履行到期合约、消化存量债务，是防范和化解债务风险的直接手段，也是建立诚信政府的应有职责。按照“谁举债、谁偿还”的原则和“一债一策”的要求，对不同类别、不同期限的债务分别进行化解。对到期债务较大、逾期债务率较高的地区和部门，责成尽快研究偿债方案，明确偿债办法，消化和处置好存量债务。对应由项目收益来偿还的债务，及时剥离政府的偿债责任；同时督促各级进一步充实偿债准备金规模，通过加强制度建设，防范风险。
七是丰富公共项目建设融资手段和渠道。我国基础设施投资不足的问题将长期存在，完全靠政府自有资金和负债“包办公共服务”，既不现实，也不具有可行性。解决这一问题，需要丰富融资手段和渠道，激发社会投资潜力。我们将在试点的基础上，大力推行公私合营（PPP）融资模式，鼓励社会和私人资本进入公共建设领域，为现有债务负担减压，为新建项目筹措资金。为此，我们将从两方面保障公私合营模式的推广：一是完善相关法律法规，在保证公民消费权益的同时，确保参与投资者的合法利益；二是通过特许经营权、合理定价机制、财政补贴等公开透明的制度建设，确保社会投入资本获得稳定合理的回报。
八是推进地方政府性债务公开，逐步将政府债务纳入预算管理，接受社会监督。我们将以这次地方政府性债务审计为契机，积极探索建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。制定地方政府性债务公开制度，进一步明确债务信息公开的原则、主体、方式及程序。各地区也要按照规定程序和方案，定期向社会公开地方政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。逐步推进政府负有偿还责任债务纳入预算管理，报同级人大审批；并将政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，纳入监控范围。