公务员职务与职级并行：重点问题待厘清

        现代社会的政府管理工作庞杂繁复，需要依赖不同领域的专业技术人才完成。依然沿用粗放的干部大一统管理思路，采用“一张卷子考天下”，不但造成晋升通道拥堵，更导致专业人才招不进、留不住、人岗不匹配等突出问题，严重影响政府管理效能。

2014年12月2日上午，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，指出要在职务之外开辟职级晋升通道，调动广大基层公务员的积极性。职务与职级并行，是针对我国现行公务员管理主要问题的切实之举，符合公务员成长发展的规律和现实需要，也为国外公务员管理实践所普遍遵循，应当在今后的改革中加以切实推进。

晋升通道狭窄：现行公务员管理的突出矛盾

2005年4月颁布的《中华人民共和国公务员法》第十九条明确规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”，“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。为完善公务员职务与级别相结合的制度，增加级别对公务员的激励作用，2006年4月，《国家公务员职务与级别管理条例》颁布，将公务员级别由1993年《国家公务员暂行条例》规定的15级增加到现行的27级，并与综合管理类的领导职务和非领导职务序列进行了对应，如县处级正职（调研员）对应十八级至十二级，县处级副职（副调研员）对应二十级至十四级。

但是，在实践中，级别的激励作用并未得到体现。首先，公务员的实际待遇主要由职务决定。据统计，目前各地公务员工资构成中，职务工资整体占比近七成，级别工资仅占两成。住房、医疗等待遇则均与职务挂钩。其次，级别激励力度不够。主要体现在级别工资档差太小，例如，相当于调研员最高级的12级与13级公务员最高档次级别工资仅相差79元，难以形成物质上的有效激励。再次，职务和级别联系过于紧密。级别主要由职务决定，未能体现职务与职级并行。

职级的激励作用被弱化，带来的最突出问题，是公务员晋升通道过于狭窄。由于级别晋升不能带来收入的明显增加，使得公务员谋求职业发展只剩下一条通道，即综合管理类的领导职务和非领导职务序列，通俗说就是“做官”。但是，职务是职权与职责的载体，受到机构规格、编制限额、职位等因素的限制，不可随意设置。中央《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》更对非领导职务的职数做出严格规定，如规定县级政府机关的主任科员和副主任科员职数不得超过乡科级领导职务职数的50%。根据2013年底的统计数据，我国共有公务员717.1万人。只有一条晋升通道，必然导致“僧多粥少”，“千军万马过独木桥”。尤其基层公务员的晋升空间更加有限。据统计，全国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县乡一级。深圳市公安系统实施专业化改革前，主任科员以下层级人员占所有非领导职务人员的96%，其中科员和办事员占60%，副调研员以上职务人员仅有3.78%，基本上都集中在市局或分局机关中，压职压级现象十分普遍。

基层公务员是履行政府公共管理职能、对社会提供公共服务的主要力量，能否对其进行有效激励，直接影响基层公务员队伍的稳定性和政府工作的效能。当前基层公务员“一科难求”、晋升通道狭窄的现状，一方面造成一些基层公务员“谋官”不谋事，一心向上看，不能踏实在本职岗位上发挥主动性创造性，另一方面导致许多基层公务员职业倦怠感明显增加，工作消极被动，甚至大量流失。以公安系统为例：由于压职压级现象严重，民警缺乏工作激励和职业荣誉感，2006年到2013年，因辞职、调离等原因，公安系统流失民警17.8万人，其中地市级以下15.2万人；一些贫困边远地区招警职位长期空缺。更为严重的是，一些基层领导干部由于在政治系统中居于偏远位置，升迁无望，将个人追求转向不正当私利，导致严重的贪腐行为。

为公务员提供多样化的发展通道，允许公务员在同一岗位逐年晋升级别并获得待遇的增长，既是对公务员工作业绩和个人能力的认可，也是对其职业忠诚度的肯定与回报，有助于提升公务员队伍的士气，进而提升政府组织的效率。从国际公务员管理改革的趋势来看，将以工作内容和责任为主的职位因素，与以资历和能力为主的品位因素相结合，已经成为各国公务员制度改革普遍遵循的路径。在我国，对县级以下公务员实行职务与职级并行的制度，符合公务员管理的科学规律，有助于调动广大基层公务员的积极性。

职务与职级并行：重点问题待厘清

自2005年公务员法颁布以来，已有一些地方和行业系统率先开始了公务员分类改革的实践。2009年12月16日，《公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改方案》出台，根据规定的职务高套政策，一个工作满三十年的副科级警员可套改为三级警长，享受相当于主任科员的工资待遇。作为地方探索的先行者，自2006年起，深圳就开始推行公务员分类改革，按照职务与职级并行的思路，对新划出的行政执法类和专业技术类公务员规定了相应级别，并配套建立薪级工资制度，根据个人年功积累和实际表现进行年度考核，每年考核称职以上等次公务员均可在一定职务层次范围内晋升一个薪级。

从试点行业和地区的实践来看，建立职务与职级并行的制度，拓宽公务员晋升的职业发展通道，有以下三个重要问题需要厘清。

级别是职位因素与品位因素的统一。《公务员法》第19条第3款规定：公务员的级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。这句话有两层含义。首先，级别与职务相对应，是能力和业绩的体现，这是职位因素。一定的职务层次必然对应一定的级别，职务晋升应当在级别晋升中体现。但是，级别同样要体现资历，这是品位因素。因此，公务员晋升职务可以带来级别晋升，不晋升职务也可以带来级别晋升。一定的职务层次可以对应多个级别。同一职务层次内，年资高的人一般应当比年资浅的人职级高。

级别应与待遇挂钩。级别必须能够为公务员带来物质上的激励，才能有效体现对其工作业绩与个人价值的肯定，并相应地为公务员带来职业满足感和社会地位的提升。也只有如此，级别的激励作用才能得到实现。级别与待遇挂钩，不仅要体现在工资收入上，也应当相应地体现在住房、医疗等其他待遇上。在地方改革中，由于级别仅与工资待遇挂钩，大大限制了级别的激励作用，如公安系统改革中就出现了民警因待遇不能与级别配套对接，由警员序列转回非领导职务序列的情况，套改的初衷难以达到。此外，级别待遇的档差应合理设置，以强化级别晋升的激励作用，从而减少公务员对职务晋升的依赖。

应扩大职务与职级的交叉范围，体现向基层倾斜原则。2011年的一项调查表明，县处级领导干部普遍呈现“忙、重、累”的工作状态，周平均工作时长达47.56小时。基层工作量大面广，但受县乡两级政权机构的规格所限，县级以下公务员普遍职级偏低。适当扩大基层公务员职级与职务的交叉范围，对一定级别以下公务员仅实行任职资格管理，不强加比例限制，允许少数优秀基层公务员的级别适当高于机构规格，有利于激励优秀人才长期稳定在基层岗位工作。

下一阶段：推进分类改革，完善配套政策

应当看到，推行“职务与职级并行”仅仅是公务员管理制度改革的第一步。建立完善现代公务员制度，关键在于推进公务员分类改革。

一方面，公务员制度设计的出发点不仅是激励，更是科学管理。现阶段社会普遍关注“职务与职级并行”对提高待遇的意义，忽略了对公共部门人力资源进行科学有效管理的需求。公共行政学的基本观点认为，全部人事行政制度的基础和起点都建筑在分类及标准之上，有效的人事行政离不开科学的人事分类。现代社会的政府管理工作庞杂繁复，需要依赖不同领域的专业技术人才完成。依然沿用粗放的干部大一统管理思路，将700多万公务员均划分到综合管理类别，采用“一张卷子考天下”，不但造成晋升通道拥堵，更导致专业人才招不进、留不住、人岗不匹配等突出问题，严重影响政府管理效能。因此，必须严格依照《公务员法》规定，加快推进行政执法类、专业技术类公务员管理制度的建立，为广大基层执法人员和部分专精技术类人员设计符合其职业特征与规律的职务类别，提高公务员队伍的专业性。

另一方面，只有分类，才可能从根本上解决晋升通道拥挤的问题，增强级别激励的有效性。级别不可能脱离职务序列单独存在。根据现行分类，职级晋升仅仅是在综合管理类的框架下，给公务员在职务晋升之外增设了一条职级晋升通道，作用必然有限。只有增加分类，设置除领导职务序列之外的多个职务层次序列，并与职级对应，才能进一步拓宽公务员的职业发展通道，实现“条条大路通罗马”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激励更多公务员由“谋官”转为“谋事”。

下一阶段，深化分类管理，推进“职务与职级并行”，仍需完善多种配套政策。如：强化财政支持，大幅提升级别待遇和档差，以增强其激励作用；合理配置编制资源，推进新类别公务员积极“入轨”；调整干部人事政策规定，明确不同类别之间人员的对接转换问题，等等。各地组织、人社、财政、编制等改革部门之间，以及改革部门与被改革部门之间，应加强沟通协商，本着增进共识、合理有效的原则，稳步建立完善“职务与职级并行”制度，推动公务员分类改革逐步深化。