2014年全国土地出让收支情况公布 管理存3大问题

    2014年，我国经济发展进入新常态，固定资产投资增速放缓，土地市场呈现低迷状态，土地出让收支规模小幅增加。

    一、2014年全国土地出让收入情况

    2014年，全国土地出让收入42940.30亿元，同比增长3.1%。其中，招拍挂和协议出让价款37956.43亿元，增长1.7%；补缴的土地价款1886.89亿元，下降1.1%；划拨土地收入935.94亿元，增长5%；出租土地等其他收入2161.04亿元，增长43.1%。当年，从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为631.97亿元和643.84亿元，增长22.4%和25.4%。

    （一）土地出让收入增长呈现的主要特征。

    1、增速逐季回落。分季度看，1季度增长40%，2季度增长14.2%，3季度增长0.5%，4季度下降21.6%，呈现逐季回落态势。1季度增幅较高，主要是2013年下半年签订的土地出让合同价款延续分期缴库所至。从2季度开始，随着房地产投资增速回落以及商品房交易量下降，各地呈现购地意愿不足倾向，并逐渐在土地市场传导和蔓延。

    2、地区分化明显。受地方经济发展差异以及房地产市场分化的影响，土地市场需求也出现分化局面，地区间土地出让收入增速差异明显。其中，东部地区24605.86亿元，增长7.0%，占57.3%；中部地区10483.35亿元，下降0.8%，占24.4%；西部地区7851.09亿元，下降2.6%，占18.3%。分省情况看，北京、天津、湖南、陕西、青海、西藏等16个省份正增长，辽宁、黑龙江、海南、云南等 15个省份负增长。

    （二）土地出让收入增幅回落的主要原因。

    1、投资增速放缓导致用地需求不足。2014年，受投资增速放缓的影响，工业仓储用地、房地产用地需求不足。当年全国国有建设用地实际供应面积60.99万公顷，同比下降16.5%。其中，工矿仓储用地14.73万公顷，下降29.9%，占24.2%；房地产用地15.14万公顷，下降25.5%，占24.8%；基础设施等其他用地31.12万公顷，下降1.9%，占51.0%。

    2、房地产市场低迷导致土地出让面积萎缩。受房地产市场持续低迷的影响，全国土地出让面积27.18万公顷，同比下降25.9%。其中，住宅用地下降26.1%。全年土地出让合同价款3.34万亿元，同比下降20.6%。其中，东、中、西部地区土地出让面积分别下降30.7%、23.1%和21.3%，东、中、西部地区土地出让合同价款分别下降21.9%、15.6%和22.2%。

    3、土地资源稀缺导致地价上涨但涨幅回落。由于土地资源稀缺，特别是优质地块越来越少，导致地价继续上涨，除工业地价温和上涨外，其他地价涨幅逐季回落。2014年，全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价，分别从1季度同比上涨7.6%、8.2%、9.5%，回落到4季度的5.2%、3.9%、4.8%；工业地价同比涨幅，从1季度的5.2%提升到4季度的6%。

    二、2014年全国土地出让支出情况

    2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，同比增长0.8%。从2007年开始，全国土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理，因此，现行土地出让收入为“毛收入”，包含了成本补偿性费用。相应地，在土地出让支出上区分为两大类：一类为成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支。一类为非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。2014年，全国土地出让支出主要呈现以下特征：

    （一）成本性支出增幅略低于非成本性支出，占比与上年基本持平。2014年，土地出让收入用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，同比增长0.7%，占总支出82.4%，占比与上年持平。扣除成本性支出后，当年形成的土地出让收益为8987.93亿元，同比增长13.3%，占全国土地出让收入20.9%。当年，土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，同比增长1.1%，占17.6%,占比与上年持平。

    （二）在成本性支出中，征地拆迁补偿支出略降，土地开发支出增长较快。在成本性支出中，用于征地拆迁补偿支出21216.03亿元，同比下降2.5%，占62.5%；用于土地出让前期开发支出9206.38亿元，同比增长7.3%，占27.1%；用于补助被征地农民、土地出让业务支出等其他成本性支出3529.96亿元，同比增长5.1%，占10.4%。用于征地拆迁补偿支出减少，主要是当年使用新增建设用地面积同比下降41.5%，征地面积相应减少所至；用于土地出让前期开发支出增加，主要是各地落实“净地”出让政策，进一步加大了土地出让前期开发整理力度。

    （三）在非成本性支出中，城市建设和保障性安居工程支出继续增加，农业农村支出有所减少。2014年，土地出让收入用于城市建设支出4063.02亿元，同比增长7.6%，占非成本性支出56%。用于保障性安居工程支出760.10亿元，同比增长5.3%，占10.5%。其中，棚户区改造支出182.52亿元，增长98.3%。用于农业农村支出2435.49亿元，同比下降9.3%，占非成本性支出33.6%。其中，农村基础设施建设支出428.90亿元，下降17%；农业土地开发和基本农田建设与保护等支出1146.72亿元，下降19.5%；教育支出377.07亿元，增长3.2%；农田水利建设支出482.80亿元，增长27.6%。农业农村支出减少的主要原因：一是各地更加科学谨慎推进新型城镇化，不再采取简单大拆大建方式，当年用于农村基础设施建设支出减少。二是新增建设用地使用面积大幅度减少，当年新增建设用地土地有偿使用费收入同比下降19.6%，相应减少安排用于农业土地开发和基本农田建设与保护等支出。

    三、当前土地出让收支管理存在的主要问题

    （一）违法违规用地现象依然严重。据国土资源部统计，2014年全国共发现土地违法案件81420件，涉及土地面积4.09万公顷。土地违法违规形式多样，在土地征收方面，突出表现为少批多征、未批先征、越权审批；在土地供应方面，存在虚假“招拍挂”、以协议方式供应经营性用地和工业用地、违规划拨供地、“毛地”出让、低价出让等现象，造成土地出让收入流失严重。

    （二）土地出让收入征收管理不到位。一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让收入的行为；一些地方未将土地出让收入及时缴入国库并纳入政府性基金预算管理；一些地方在招商引资过程中，以土地开发、奖励款等名义返还土地出让收入，变相减免土地出让收入；还有一些地方未将城乡建设用地增减挂钩试点项目土地出让收入缴入国库。

    （三）土地出让支出管理不尽规范。有的地方不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿款，有的地方挪用土地出让收入修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资，有的地方土地出让支出预算编制比较粗放，在预算执行中随意追加支出等。

    四、加强土地出让收支管理的政策建议

    （一）健全土地督察审计制度。一是加强对土地征收和供应政策执行情况的督察，及时查处和纠正土地征收和供应违法违规行为，规范土地征收和供应管理。二是建立健全土地出让收支审计制度，在年度地方财政预算执行情况审计时，将土地出让收支管理审计作为一项重要内容；在地方领导干部经济责任审计时，将土地征收、储备、整理、供应及收支管理作为审计重点。三是将土地督察和审计结果，作为地方领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。

    （二）全面清理土地优惠政策。全面清理各地在招商引资中实行的土地优惠政策，废除各地自行出台涉及土地出让收入减免缓政策；未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业制定涉及土地出让收入的优惠政策；对于各地区、各部门已经制定涉及企业土地出让收入的优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等变相减免政策，应当一律全部予以取消。

    （三）加强土地出让收入征管。严格土地供应合同执行管理，对于不按合同约定期限及时足额缴纳土地出让收入的，国土部门不得为用地单位和个人办理国有土地使用证，也不得分割发证。土地出让收入原则上采取直接缴库方式，对于暂时无法采取直接缴库方式，需要通过非税收入收缴系统缴库的，要严格按照规定期限将土地出让收入全额划转国库。全面清理土地出让收入财政专户，取消过渡性账户，确保土地出让收入及时足额缴库。

    （四）规范土地出让收入使用管理。土地出让收入安排使用必须优先保障征地拆迁补偿、补助被征地农民社会保障等重点支出，继续加大对农业农村、保障性安居工程的支持力度。严禁土地出让收入用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资和对外投资等违规开支。

    （五）强化土地出让收支预决算管理。落实土地出让收支预决算管理制度，细化土地出让收支预算编制，严格土地出让收支预算执行，完善土地出让收支预决算向同级人大报告制度，建立健全土地出让收支信息公开制度。盘活土地出让收支存量资金，土地出让收支结转资金超过当年收入30%的，应按规定调入一般公共预算统筹安排使用，进一步提高资金使用效益。