打破地方保护 云南省将试点环境公益诉讼跨区域管辖
在全球生态资源日趋枯竭，环境污染日趋严重的今天，司法作为环境保护的重要手段成为全球共识。
10年前，我国引进环境公益诉讼制度。而8年前，震惊国内外的“阳宗海砷污染”事件爆发，昆明中院“临危受命”成立专门的环境资源审判庭，随后我省多家法院挂牌成立环资庭。彼时起，媒体和公众就对“走在全国前列”的云南环境公益诉讼寄予了巨大的期望。
第45个世界环境日来临之际，云南省高院于昨日发布“环境资源司法保护”白皮书，对8年来的经验进行梳理。
8年来，我省法院在未有明确规程的情况下，探索这项新的制度，创造了多个全国第一：首创司法与行政联动执法机制；成立首个“环境公益诉讼救济专项资金账户”；建成首个“环境公益诉讼林”；首创“禁止令”和“专家证人”制度……
随着法律规定的完善，环境公益诉讼的探索越来越成熟。然而，我们也看到，8年共成立15个环资法庭，而审理的环境公益诉讼案件仅为7件。案源颇少、“等米下锅”的局面并没有改变多少，环境司法对抗地方GDP冲动仍然乏力。
昨日，据省高院通报，该院正在建立环境资源审判庭，省级统筹将让环境司法更专业化。同时，为了对抗地方保护主义，我省将试点环境公益诉讼跨区域管辖。
而如何推进中国式公益诉讼困局下的云南环境公益诉讼？至少还包含以下几个议题：公益精神的启蒙、法律空白的弥补、相关组织的积极参与以及环境信息的公开等等。
成绩
8年成立15个环境资源庭 审理多个重大污染事件
2008年，以“一湖两江流域”水资源保护为契机，云南省拉开了环境司法保护的序幕。昨日，省高院副院长、新闻发言人向凯通报，我省目前有昆明、玉溪、曲靖、大理4家中级法院、11家基层法院成立了环资庭。
2008年12月，昆明中院环资庭成立，是我省第一家也是全国第三家成立环境资源审判庭的法院。探索民事、刑事、行政、公益诉讼执行“四合一”的审执模式，共审结280余件涉及民事、刑事、行政环境资源类案件。其中，审理6件环境民事公益诉讼案件。
玉溪中院紧随其后成立环资庭，自成立以来审理各类环境资源案件160余件，其中，审理了在全国有重大影响的阳宗海砷污染事故案件。
大理两级法院环资庭成立以来共审理案件650余件，同时审查300余件非诉行政执行申请案件，以环境审判为平台全面参与洱海环境治理、统筹助力苍山保护。
曲靖中院审理案件共计220余件，审理了在全国较有影响的首例民间组织针对铬渣污染提起的环境民事公益诉讼案件。
以安宁、澄江县法院为代表的基层法院在成立后也先后审理了一批环境资源案件，为当地的环境生态提供司法保护。
昆明中院审理的6起民事环境公益诉讼，均由环保局等行政机关作为原告提起诉讼，而检察院作为支持起诉人出庭，这开创了“官告民”，并有检察院参与打民事官司的先河，第一起公益诉讼案件被最高法评为2011年全国法院十大典型案例。
昆明法院还在全国率先成立首个“环境公益诉讼救济专项资金账户”明确公益诉讼的利益归属。建成首个“环境公益诉讼林”示范基地，探索多样性诉讼责任承担方式，由单一的罚金处罚逐步转向多样性处罚方式，尝试进行生态修复。实行环境刑事案件“集中管辖”制度，集中打击污染、破坏环境犯罪。
最高法院调研组认为，昆明市两级法院为当地环境司法保护、生态文明建设所付出的努力有目共睹。被最高法院授予首批“环境资源司法实践基地”。
困境
公益诉讼探索8年仍“无米下锅”
环资法庭建立之初，有舆论认为，在云南得到重视并被积极推广的环保法庭，将促成环境公益诉讼的热潮，那些原本难以解决的污染事件，将迎来法律的重拳。
然而，我们的现实是，民事公益诉讼程序进展缓慢，环境公益诉讼案件屈指可数，出现“环境损害事件多而公益诉讼案件少”的现象。
截至目前，我省共有15家法院挂牌成立环资法庭，但是审理过环境公益诉讼的寥寥无几，有的在办着其他类型的案子，有的还没有实现“零的突破”。除昆明中院审理6件、曲靖中院审理1件之外，其它法院均未受理过，处于“等米下锅”的状况。
记者了解到，这是全国法院都存在的具有共性的困局。省外各地环境资源法庭的情况也不容乐观，许多环境纠纷案件未进入司法程序。不仅公益诉讼不多，环境类侵权案件也不多。据统计，我国每年的环保纠纷有10万多起，真正到法院诉讼的不足1%。
省高院副院长向凯认为，公益诉讼案件少，法律的缺位是一个重要原因。昆明中院审理的6件公益诉讼案件，都是在这项制度还未得到法律的明确时，创造性地探索完成的。而随着民事诉讼法及环境保护法等相关法律对环境公益诉讼的确立和完善，“无米下锅”的情况应该会有所改观。
审判队伍专业化程度不够 受案范围不明确
向凯还表示，环境资源案件受案范围不明确是困扰环资庭的普遍问题。受生态环境形态繁多特点的影响及法律法规的不尽完善，导致了该类案件的界定困难和案件数量的不饱和。
此外，环境案件涉及知识面广、蕴含基础理论深、要求庭审能力强等特点，对环境法官提出了更高的要求，而目前大部地区法官较为欠缺，审判队伍专业化程度不够。
审判机构的设置缺乏合理性。全省目前仅四家中院设立环资庭，辐射范围较小，部分基层法院环资庭的设置不尽合理，分布范围过于集中。且联动机制、集中管辖制度以及修复资金制度在我省大部分法院尚未建立，间接制约了公益诉讼的有效推动。
除此之外，业界普遍认为，公益诉讼里没有具体的受害人，公益精神的缺失让大家“事不关己高高挂起”，以及现行法规对原告范围的限制，也成为公益案件案源稀少的重要原因。
破局
环境司法专门化 省高院设立环境资源庭
一个好消息是，今年2月28日，省编办正式批复云南省高院设立环境资源审判庭。高院环资庭的设立，填补了我省三级法院环资庭建设中省法院缺失的空白，承接起最高法院与中、基层法院之间的断层，弥补了环境司法专门化体系中重要的一环，标志着对全省的环境资源审判指导工作在省级层面有了归口单位。
环境资源案件具有高度复合型和专业技术性，专业化审判是必由之路，专门机构的建设是环境司法专门化的基础。去年，全国人大授权检察院提起公益诉讼，云南省检察院确定昆明、曲靖、红河、楚雄、大理、普洱、临沧、德宏等8个州市作为提起公益诉讼试点单位。省高院表示，目前我省已有4个中级法院设立环资庭，未成立环境资源审判庭的试点法院可根据试点情况与检察院一道，积极设立环境资源审判庭。
扩大受案范围 环保法庭更名环境资源庭
值得一提的是，我省之前出台的相关文件，环境公益诉讼的受案范围仅限于环保案件，即涉及生态环境、生活环境保护的案件，不包括土地、矿产等资源类案件，因此以前成立的环境资源庭名为“环境保护审判庭”。后面临着“无米下锅”的困境，有人就提出应该将资源类案件也纳入环境公益诉讼的受案范围。
昨日，省高院通报，为了扩大受案范围，我省法院按照全国法院环境资源审判工作会议要求，将尽快完成环保庭的更名工作，与最高法院环境资源审判庭机构名称保持一致。
试点环境公益诉讼跨区域管辖
就全国范围来看，环境公益诉讼案件数量少，还有一个重要原因是来自于地方保护主义的阻碍，环境司法无法对抗地方GDP发展的冲动。
基于此，昆明中院一直致力于探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。通过将全市环境刑事案件集中由盘龙、安宁等5个法院集中管辖，既相对统一了执法尺度，又加大了对污染环境等刑事犯罪的打击力度，解决了环境刑事案件总量不多、分布不均等状况。
而这个跨区域管辖制度将在全省推开。高院通报，我省将在试点法院、已成立或即将成立环境资源审判庭的中级法院当中，选择审判专业能力强、环境资源案件多、环境区域位置优等具备较好条件的中级法院，在其中确定5-6家对环境民事、行政公益诉讼案件跨行政区化进行集中管辖。
同时，对环境污染、生态破坏行为以及损害后果跨行政区域的案件，由高级法院根据生态环境保护需要，探索实行由部分中、基层法院跨行政区域集中管辖。
也就是说，打破地域管辖的限制，法院将更加“超然”，可以克服地方保护主义干扰。
欢迎公职部门、非政府组织都来“告”
随着全国人大授权检察机关探索提起公益诉讼，检察机关作为原告提起公益诉讼的案件将越来越多，在一定程度上将缓解案源稀少的问题。
按目前的规定，环境公益诉讼的主体为行政机关、检察机关和相关组织，公民个人还不能提起民事诉讼。业界普遍认为，相比于背负着预算包袱的公职部门，以及力量相对弱小的个人，相关组织应该成为公益诉讼的主体。
为了扩大环境公益诉讼的“原告人”，新修订的民事诉讼法和环境保护法均对环保组织可作为公益诉讼原告做了相关规定。但我省只有曲靖中院受理的铬渣污染案是由有政府背景的环境组织提起的，其它案件均为行政机关提起。
“要大胆尝试受理、审理环保组织为原告起诉的环境民事公益诉讼案件，及时总结相关审判经验和做法。”昆明中院相关负责人曾呼吁，要探索构建合理的诉讼成本负担机制，加大对环境公益诉讼原告的司法救助力度，充分保护这类主体维护环境公共利益的积极性。
设省级各部门联动机制 设省级环境公益诉讼专项基金
早在2008年，昆明中院与市环保局共同推动市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，在我国首次确立了环境公益诉讼救济专项资金制度。
后来引发全国关注的东川“牛奶河”案件审理，昆明中院将被告单位及被告人所交纳的49万元用于生态修复资金使用。该笔款项将用于受污染的河段两岸，即汤丹镇望厂村菜园窝小组公路沿线及面山，种植冬樱花1754株，并建立昆明市第二个“环境公益诉讼林”。
这项制度有望在省级层面统筹。昨日，高院表示，该院将积极协调环保、财政等有关单位，建立统一的、独立的“环境公益诉讼专项资金账户”，以便接收全省法院环境公益诉讼案件的赔偿款。同时协同相关部门出台环境公益诉讼资金管理办法，严格资金的使用程序和范围，并采取招投标的市场运行模式，组织市场主体修复受损的生态环境。
而昆明中院全国首创的环境执法协调机制，也将获省级统筹。高院将协调省检察机关、公安机关、环保机关，省级层面建立这项机制，提请省政法委作为主要牵头单位，协调各部门联动起来，更好地保护青山绿水。
小知识 啥是环境公益诉讼？
记者采访中发现，包括一些法律实务界人士，能真正理解公益诉讼概念的并不多。一位公益律师以昆明中院受理的“第一案”来解释这个概念：养猪场污染了村民们的饮用水源，也危及到地下水系统，昆明市环保局提起公益诉讼，请求判令两家公司立即停止对环境的侵害，并索赔417万余元用于治污。索赔的费用是用来恢复环境，而不是给村民们的赔偿。村民们如果因为受到损失要求赔偿，要另行起诉，那是一般的民事诉讼范畴，而不是公益诉讼。“公益诉讼没有具体的受害人。
正因为此，公益诉讼可以通俗地理解为“管闲事”，但是谁来“管闲事”，却是环境公益诉讼能取得突破的关键。
典型案例
我省首例环境公益诉讼案 养猪场被判赔400余万
昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司开设的养猪场，导致嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水出现严重污染。
2010年6月21日，昆明市环保局作为原告向昆明中院提起环境公益诉讼，起诉三农公司和羊甫公司，该案成为我省首例环境公益诉讼案。2011年1月26日，一审法院判决：两被告立即停止对环境的侵害，向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付污染治理费用417.21万元和污染治理成本评估费13.252万元。两公司向省高院提起上诉，省高院审理后于2011年6月作出判决:驳回上诉，维持原判。
曲靖铬渣污染案 7名责任人被判刑
2011年，曲靖市爆出令人震惊的“6?12铬渣倾倒”事件，引发社会高度关注。随后，倾倒铬渣的7名责任人因污染环境罪被判处有期徒刑。
同时，环保组织自然之友、重庆绿联会组织公益律师团于2011年9月向曲靖中院提起公益诉讼,要求判令被告企业云南省陆良化工有限公司和云南省和平科技有限公司承担包括停止侵害、消除危险、实现铬渣无害化,修复污染所造成的环境损害等法律责任。该案也因此成为国内首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件。
记者手记
环境公益诉讼8年 几多欢喜几多愁
“日出呢？雨呢？受伤的土地呢……地球在流泪、海岸在哭泣……”每次听到迈克尔杰克逊的《earth song》，总有一种感动。我们赖以生存的环境正在变化，有些地方的生态环境已经恶化。
环境公益诉讼被认为是中国环境保护的重大进展。从2008年昆明中院成立云南第一家环保法庭时，作为法制记者的我就开始关注这个议题。整整八年。
八年来，目睹了阳宗海砷污染事件，威胁到数万人的饮水安全；目睹了曲靖铬渣倾倒、污染珠江源；目睹了东川母亲河“小江”因尾矿污染变成了“牛奶河”；目睹了政府每年投入数亿治理滇池，昆明人守着这个云南省最大的淡水湖，却难以自豪；目睹了过度使用化肥和农药对土地的伤害……
同时，我也看到了法院想用环境司法来改变这一切的诚心。我接触的那些环保法官们，都是法庭抽调的有着丰富审判经验的精英，但面对陌生的环境专业，他们放下身段、放下经验，从零开始学习。尽管一切“无例可循”，他们小心翼翼，一点点探索。最终创造多个全国第一，引领环境司法审判。
但在很多时刻，人们“事不关己高高挂起”。加上体制的掣肘、法律的空白，一些污染大户的“强势”以及地方保护，导致这项制度在缓慢发展。我们的司法部门也被迫面对发展与保护这对世界性的难题。
又是一年环境日，只希望我们的政府更加开明、着眼保护。希望我们这一代人，能完成公益精神的启蒙。希望我们儿时看到的青山绿水，我们的子孙后代也能看到。
歌声在耳，数十年不消。只有祝福环境公益诉讼真正在我国生根发芽、茁壮成长，真正成为治污的重拳和环保的利器。
云南信息报 曹红蕾