乱象暴露依法治旅缺失 云南景点设巡回法庭重拳治乱
裤兜里的手机又叮叮咚咚地响起来，和自华掏出一看，一个陌生的号码，连忙接起：“……游客和村民吵起来了？我马上过去！”此刻，他置身一个马场，不远处就是水草丰满的拉市海和北来的候鸟群。
和自华是丽江玉龙县法院的一名法官、旅游巡回法庭的负责人。自从今年6月旅游法庭挂牌以来，他的工作更多地从办公室搬到了景区，自己唯一的手机号码被印在五颜六色的宣传单上，24小时开机，一有纠纷他便会以最快速度赶到事发地。或调解，或就地立案、快审快结。
像和自华一样奔波在景区的法官越来越多。面对时而发生的旅游乱象，今年6月，在云南省委高层的直接推动下，云南省高院与省旅游发展委员会共同联发了《关于服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》，将在重点旅游景区全面覆盖旅游法庭。
重拳治乱，我省旅游法庭的建设情况如何？案件不多，遍地开花的法庭对治理旅游弊病、推动旅游产业发展能起到作用吗？法院力量的注入能为旅游执法带来什么？法院的民事救济一定比行政执法更有效吗？带着一系列疑问，本报记者遍访大理、丽江、香格里拉、石林等地的旅游法庭，管窥旅游发展的法治化路径，解读全域旅游的法治期待。
弊病
旅游乱象 导游打人、强迫消费、房东毁约、酒托出没
过去的这个十一黄金周，云南省旅游市场仍然火爆。省假日旅游信息统计预报中心通报：国庆黄金周全省共接待游客1363.56万人次，同比增长17.24%。全省共实现旅游收入88.55亿元，同比增长21.54%。
看数据，似乎还不错，但是一看四邻，这个成绩多少有些尴尬。
四川省黄金周接待游客5955.96万人次，实现旅游总收入386.24亿元，同比增长22.1%。收入为云南的4倍多。贵州接待游客3000.9万人次，实现旅游总收入196.57亿元，同比增长44.16%。收入为云南的2倍多。
虽然这只是黄金周7天的数据，不等于全年的情况，但从中也反映出一些问题。
近年来云南旅游业时而曝出各类不良现象：打骂游客；男导游酒后拉女游客“走婚”；导游外行，“导购”在行；“第一排给有钱人坐”；“有钱不购物我鄙视你”；黑车当道致人死命；酒托出没骗你没商量；大理丽江房东毁约……如此种种，不仅伤害了广大游客的感情、损害了云南旅游的声誉，云南旅游的诸多短板也再一次暴露在国人面前。
“种种乱象暴露了我们在依法治旅方面的缺失。”云南省高院副院长田成有说。
执法尴尬： 不作为、乱作为、多头管理、力不从心
在旅游这样的巨无霸市场，云南旅游业的问题非其独有。3年前的10月1日，旅游法开始实施，被寄予规范我国旅游市场、保障旅游业健康发展的厚望。一位法官告诉记者，旅游法对黑导游、强制消费等等都有明确规定，但在实操过程中，普遍存在取证难、界定难、执法难现象。而《旅游法》中的“有关主管部门”、“相关部门”，到了要执法之时常常成了“无关部门”。
具体说来，无执法权的旅游局不能直接处置旅游过程中涉及工商、交通、公安等方面的问题，而有执法权的工商、税务、公安、交通等部门，或不了解旅游市场中的业务关系，或无暇顾及旅游纠纷中的问题，或旅游纠纷往往是数额微小的民事、商事问题而不在公安等部门的管辖范围，因而往往出现旅游执法主体缺位的状况。
玉龙县法院的法官到旅游行政主管部门的走访中曾了解到，县旅游行政主管部门没有执法队和质量监督管理所，没有强制的执行力，面对纠纷，只能通过搭建协调平台，对当事人进行调解。
近年来，该县政府领导各部门对突出问题进行了多次集中联合整治，效果非常明显。但是“问题依然存在，究其原因，各个部门没有各司其职，将执法常态化，仅仅依靠对突出问题的集中整治，长期无法从根本上解决问题，待整治之后，因利益诱因，各类问题死灰复燃。”
同时还存在执法和管理不够严格的问题，在执法和管理过程中，相关部门对违规行为多采取督促和整改通知书，导致违规行为在整改后多有抬头。
“很多时候我们是小马拉大车，两头受气。”剑川县旅游管委会副主任李强道出旅游执法中一个颇难的问题：力不从心。“一般来说，发生纠纷的两方，游客会觉得我们偏袒本地经营者，而事实上，我们更多时候是牺牲经营者的利益，让经营者向游客赔偿或道歉。所以经营者也会对我们不满。”他认为，如果有专门的旅游警察或旅游法庭参与到执法联动中，整个旅游执法就会更有公信力和强制力。
司法被动： 纠纷多、案件少、诉调对接不畅
十一国庆期间，石林县法院旅游巡回法庭首次开庭审理了两起纠纷，该院副院长储平亲自上阵担任审判长。其中一案为游客到石林某星级酒店购买数十盒“三七粉”和“天麻粉”礼盒，后发现天麻粉已经过期、三七粉没有标注有效期。游客诉至石林法院并要求被告支付“10倍”、“3倍”的惩罚性赔偿数十万元。此案还在法官紧张调解中，双方当事人都表成了和解的愿望。而案件的公开审理在当地有了不小的影响，震慑了潜在的违法商家。
一个现实的问题是：旅游纠纷很多，但如上述案件能到法院起诉的很少。据不完全统计，2013年至2015年我省各级法院审理各类旅游纠纷仅455件。
云南高院认为，原因有三：一是旅游行政部门先行调处，消化掉一大部分。二是诉讼周期和成本过高，旅游者拖不起、怕麻烦，而宁愿吃哑巴亏。三是法院本身的属性具有被动性，不告不理。
“司法机关和执法部门主动服务意识不强，重事后处理，轻事前预防”，云南高院副院长田成有认为，我们矛盾纠纷处理机制僵化，“调”与“诉”衔接不畅，诉讼周期和成本过高，导致旅游者维权积极性不高。旅游管理部门与人民法院没有形成制度化的沟通协作机制。法院尚未建立审理旅游纠纷的专门机构和专门程序，尚未建立起一支既懂旅游又懂法律的法官队伍。
“这些现象和问题的存在，从长远来看，将会制约我省旅游业由大做强。”他说。
重拳
立规 重点景区全面覆盖旅游法庭
转机来自于今年6月。在云南省委高层的直接推动下，云南高院与省旅游发展委员会共同联发了《关于服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》。在60个特色旅游名镇和客流量持续较大、旅游纠纷较多的旅游景区、度假区，基层人民法院可挂牌设立旅游审判法庭或旅游巡回法庭，就地解决各类旅游纠纷；在重点旅游城市和60个旅游强县设立旅游维权合议庭，归口审理旅游纠纷。
早在2015年，习近平总书记在我省考察指导工作时，就作出“云南旅游资源丰富，要大力发挥比较优势，大力发展旅游业”的重要指示，进一步明确了旅游业在全省产业发展中的地位、作用。今年初，旅游警察在旅游重点州市迅速组建。2月，最高人民法院和国家旅游局联合下发《关于进一步发挥审判职能作用促进旅游业健康发展的通知》。在此背景下，云南旅游法庭“闪亮登场”，且遍地开花“力争年底覆盖所有重点景区”。
据悉，法庭针对旅游纠纷案件涉诉标的小、争议不大、权利义务关系明确的特点，积极运用小额诉讼和简易程序，快立、快审、快结。加强巡回审判工作力度，推广车载法庭等巡回审判模式，确保旅游纠纷及时化解。
服务： 成为游客的“临时娘家人”
今年6月29日，大理州首家旅游巡回审判点——剑川县法院沙溪旅游巡回法庭正式挂牌成立。沙溪古镇作为云南近年来又一热门景点，旅游纠纷也逐年递增。法庭就设在古镇的中心寺登街。游客一到沙溪，便会发现老槐树、古戏台、兴教寺等古迹中间，有一块新而明显的旅游法庭的牌子。
每逢周五是沙溪镇的赶集日，驻点法官充分利用这一有利时机，集中对辖区内发生的各种旅游纠纷进行现场立案、诉前调解、小额速裁、巡回审理、巡回执行、法治宣传等。
“法庭成立后，案件并不多，我们旅游法庭的定位主要突出服务，突出对旅游产业的保护。”剑川县法院院长王鸿说。正如剑川县副县长赵宇所说，旅游法庭的作用非常明显，摆在那里，相当于给游客打了一针稳定剂、吃了一颗定心丸。
9月20日，从青岛来沙溪旅游的王小姐与旅行社发生纠纷，通过宣传单上的电话和地址找到了旅游法庭。法庭就地开始调解，最终得到满意的结果。她说：“旅游法庭的法官亲切、专业，真是游客的‘临时娘家人’，以后出门遇到纠纷都不用担心了。”
在迪庆中院院长袁学红看来，旅游法庭最大的优势在其及时性和灵活性。法官不再坐在法院里等着起诉，可以第一时间到达纠纷地，就地立案、就地解决、就地执行，一个案子有可能20分钟就解决了。在方式上，可以诉前调解，也可以开庭审理，“现在司法改革了，不需要再请示汇报，法官可以直接判。”他说，移动电子签章也实现了马上送达。此外，诉前调解是不需要案件受理费的，其它可以视情况免收、减收，总之一切以方便、服务当事人为宗旨。
目前，迪庆在普达措国家公园和梅里雪山两个景区挂牌成立了旅游法庭。
震慑： 比行政执法更具强制力和公信力
“景区有了专门的法庭，我们欢欣鼓舞，会全力配合。”香格里拉普达措国家公园景区负责人侯寿鹏说。他讲到一个纠纷：一个游客到公园游玩，让导游帮其拍照，往后退的时候不小心跌下栈道，造成轻微伤，游客要景区和旅行社一起赔偿。“他的医疗费我们已协调保险公司报了，但他还要向我们索要2万多元的精神损失费。”侯寿鹏说，景区建议他们去法院起诉，对方说耗不起，断然拒绝，还在网上发帖说景区置之不理。“很多时候，游客在网上曝光，不管真假，坏的影响都出去了。以后景区有了法庭，我们就直接请当事人走法律途径了。”他说，法庭方便了游客，对景区也是一种保护。
记者接触的多名旅游行政部门的人士也认为，旅游法庭的建设是一件振奋人心的事情。旅游法庭的介入，能给旅行社、导游、商家、游客等旅游参与者以威慑和保护作用。同时给行政执法一些更专业的意见和指导，并能给行政执法中不规范、不按程序办事的行为提出司法建议，给予监督和震慑。
大理市旅游综合执法稽查大队大队长杨俊峰说，旅游法庭对于当地旅游秩序的维护具有三个直接益处：一、可以在旅游行政执法部门处理纠纷时给一些更专业的意见和支撑。二、可以进行更深入、全面、细致的普法宣传。三、可以起到更有力的震慑作用：“就像警方的巡逻车开出去，并不是要抓人，而是震慑潜在的犯罪分子。同样的，车载法庭往景区一开，或者旅游法庭往景区核心位置一摆，震慑作用就出来了。”
“旅游法庭的建立，对于派出所来说是减负。”大理市公安局古城派出所教导员穆仕龙说，来大理古城旅游的人数连年攀升，纠纷也逐年增多，2014年6580多起，2015年8055起，今年截至9月已有6706起。“我们一个所的接警量超过了云南大多数县公安局的接警量。”他说，法院在景区挂牌，有时便可建议纠纷当事人走法律途径。
探索
建好“朋友圈”，多部门联动
记者采访的多个旅游法庭均表示，旅游法庭化解旅游纠纷，不只凭借法院一己之力，而是建好“朋友圈”，让多部门联动、多元化调处纠纷成为常态才能发挥作用。
玉龙县法院的法官在考察三亚几个旅游法庭后，向党委政府书面建议建立旅游执法联动机制。他们认为，应该出台联合执法工作暂行办法，会同旅游局、旅游警察大队、工商、质检、物价等部门，定期、不定期地对景区的问题进行查处整治，对相关责任人严肃处理，对违法违规行为严厉打击，始终保持高压态势。
沙溪镇党委副书记杨育标说，以前也有联动机制，旅游法庭成立后，联系就更紧密了。发生纠纷，游客从多个渠道投诉，比如旅游部门、镇办公室投诉电话、全国统一热线12301等，这些投诉都会转到民事调解委员会，涉及的相关部门都来参与解决(法庭此时可以介入，第一时间协助相关部门处理纠纷)。“委员会解决不了的，我们就会请他们起诉，由法官来解决”。
剑川县法院院长王鸿表示，对于行政部门制作的调解书，游客还可以向旅游法庭申请法律确认，这样一来就具备法律效力，具有强制性，游客可以申请强制执行。
执法部门或可代游客起诉？
对于丽江古城区法院的法官来说，处理各色各样的旅游纠纷可谓家常便饭，目前最多的就是受理“毁约”的案子。前一阶段，随着旅游发展房屋价格猛涨，房东毁约。后一阶段，随着出高价租房的经营者负担不了房费，经营者想毁约。“我们严守底线，通常都是维护合同的严肃性，保证交易安全，不能随意解除合同。解除一个，也许其他人就蜂拥而上了，这也是培养我们民众的契约精神。”该院副院长牛丽蓉说。
牛丽蓉介绍，法院已经申请了在束河古镇设立旅游法庭，近期就能批下来。到时该庭就将成为我省第一家有编制的旅游法庭。有固定的人员、固定的机构、固定的地点。有利于“稳定军心”，更高效便捷地调处旅游纠纷。
事实上，人员和经费一直是众多旅游法庭所欠缺的。玉龙县法院就曾向丽江市委市政府申请给予特批300万元用于巡回审判车的购置。法官们认为，为在景区高效办案，很需要配备巡回审判车，车内配套有国徽、审判席等法庭所需设备。而目前各基层法院信息化建设任务繁重，装备建设经费短缺。
另一个现实问题是，因游客利益受损而诉至法院的案件很少。各个旅游法庭也在研究相关方案。“比如游客不愿停留的话，可不可以委托我们行政部门来代替其起诉？再比如，可不可以由行政部门先向游客垫付相关费用，再来起诉违法的商家，进行追偿？这些都是可以探索的。”剑川县法院院长王鸿说，就是要通过各种途径，最大限度协助规范旅游市场。
全域旅游的法治期待
“旅游案件少，环保案件也不多。”在迪庆中院院长袁学红看来，旅游法庭和环境资源保护法庭具有很多相通的地方。“香格里拉旅游最重要的、最有潜质的，就是生态环境。生态保护与旅游业的发展相辅相成，只有保护好环境，才能促进旅游业的发展。”在袁学红看来，与旅游相关的纠纷，其权利义务最终指向的都是自然资源、人文遗迹。“因此我们把二者结合，良性循环。”
于是，在迪庆，旅游案件的一审就由旅游巡回法庭办理，二审上诉案件就由迪庆中院环境资源审判庭办理。这种模式在全国还属首创。
“仅去年一年，大理市环境资源审判庭就审理了300余件环境资源案件，其中也包括与旅游相关的案件。”大理市法院院长张宁说，客观来讲，旅游巡回法庭的建立，也是为了维护整个旅游生态环境，回应全域旅游的法治期待。
在我国旅游发展的初级阶段，主要是建景点、景区、饭店、宾馆。然而旅游业发展到现在，已经到了全民旅游和个人游、自驾游为主的全新阶段，传统的景点旅游模式已不能满足现代大旅游发展的需要。
全域旅游作为一种新的旅游发展理念，要落到实处，对依法治旅提出新的更高要求。不但包括对市场乱象的整治，还包括生态环境的保护、公益精神的启蒙、法治精神的传播等等。
玉龙县法院拉市海旅游巡回点的法官和自华，将自己唯一的手机号设成了旅游法庭的服务热线，每天短信和电话不断，就算有骚扰电话来，他仍然一个接一个地接。他和伙伴们离开办公室，穿着法官制服整天奔波在各个马场，或调处纠纷、或法制宣传，就是想为丽江这片净土多做一些事，心里面装着的是民生和法治梦想。
作为关系国计民生的旅游业，依法治旅的大幕已经拉开。“走好这条旅游法治化之路，需要相关各方统一思想、分工协作，强化全域旅游观念，拿出切实可行的新举措，取得实实在在的新效果。”他说。
纵深
案件不多法庭能起到作用吗？
按照多名法官的预判，即便旅游法庭遍地开花，现在案件并不多，今后也不会太多。案件不多，能起到作用吗？会“雷声大雨点小”吗？记者采访的多名法官均认为，旅游法庭设立，并不是为了审多少案子，而是真正延伸诉讼服务、强化监督指导、协助旅游秩序的建立。
迪庆中院院长袁学红认为，这是司法为民的举措，发挥法院的能动性、高效便捷地为老百姓提供服务，而不是消极被动的等待。“老百姓的事无小事，哪怕案件再少，我们也要提供司法服务。”
当然，更多人认为，随着旅游法庭如雨后春笋般长出，随着旅游参与者对旅游法庭和依法治旅的真正了解，案件必然会增多。旅游法庭的价值也将进一步发挥出来。
民事救济一定比行政执法更有效？
与对环保法庭的质疑一样，很多人会担心：民事救济是否一定比行政执法更有效？各个行政执法部门削尖了脑袋也解决不了的乱象，法院这个温和的中立机构能解决？加上法院的执行也是一大难题……
对此，剑川县副县长赵宇认为，行政执法和司法救济是相辅相承的关系，都为了营造一种好的法治氛围，为游客营造一个好的旅游环境。旅游法庭的建立，给旅游执法注入了一股强大的力量，服务群众，也引导政府依法行政。
“不管行政手段还是司法手段，解决问题最重要。”袁学红也认为，二者都是一样的目的，只是方法和路径不同。二者不是你代替我的关系，而是相互接轨、相互配合的关系。“所有手段都可以，什么最便民最有效，就选择什么，多了一种救济途径，为什么不呢？”
多部门联动会不会变成多头管理？投诉者会不会遭遇踢皮球？
各个旅游法庭都在强调“联动”，那么多部门联动会不会变成多头管理？投诉者会不会遭遇踢皮球？
剑川县法院院长王鸿表示，剑川试点的联动机制，模式是由各个部门联合成立了旅游委员会，常设一把手是副处级，相当于副县长的权力。各单位派人员进驻和定期联系，一旦发生纠纷，涉及的部门必须要出面解决。联动是为了多部门更紧密地纽合在一起，而不是混乱无需地多头管理。旅游法庭的参与，会有指导和配合工作，更有监督作用，更能杜绝游客遭遇踢皮球的情况。(记者曹红蕾)