云南省2008─2014年企业研发费用加计扣除政策实施情况分析

企业研发费用加计扣除政策是指根据《企业所得税法》及其实施条例规定，企业为开发新技术、新产品、新工艺等发生的研究开发费用，在实际发生数额的基础上，再加成50%比例，作为计算应纳税所得额时的扣除数额的一种税收优惠措施，即企业可以按照研发费用的150%计算其应纳税所得额时予以扣除，这是国家促进企业技术创新最重要的普惠性政策之一。云南省2008年开始按照国家总体部署落实该政策，至今已实施了8年，总体效果明显，较好地发挥了国家政策的引导和保障作用，调动了企业创新的积极性。

一、政策落实情况

2008年，企业研发费用加计扣除政策实施以来，云南省委、省政府高度重视该项政策的贯彻落实，多次召开专题会议，听取各方意见，研究推进落实措施。省科技厅与省国税局、省地税局紧密合作，2012年研究出台了《关于印发云南省企业研究开发费用税前加计扣除实施办法（试行）的通知》（云科法发〔2012〕5号），进一步明确了加计扣除的范围、扣除方式、扣除程序等，并针对企业在实施中遇到的问题举办了多场专题培训会，有力推动了该项政策的实施。

根据云南省税务部门的统计数据，2008年至2014年，全省累计享受政策企业R&D经费投入达到107.26亿元，加计扣除金额达53.63亿元，减免企业所得税13.41亿元，实现了享受政策企业的R&D经费投入、加计扣除金额和减免所得税额三个翻番，分别由2008年的10.52亿元、5.26亿元、1.31亿元，增加至2014年的24.47亿元、12.24亿元、3.06亿元（见图1、2、3），优惠企业数也由2008年的158户，增加至2014年的206户，增加了48户（见图4）。政策的实施调动了企业加大研发投入开展创新活动的积极性，享受政策的企业户均R&D经费投入逐年递增，由2008年的665.82万元，增加至2014年的1187.86万元，增长了78.40%（见图5），加计扣除政策得到贯彻落实。

同时，也应该看到，就政策实施效果而言，云南在贯彻落实中还存在一定差距，主要表现在：企业覆盖面窄，享受优惠的企业数占全省规模以上工业企业数的比重长期徘徊在5%左右，大部分企业没有享受到该政策；优惠覆盖面有待提升，加计扣除额占全省规模以上工业企业R&D内部支出的比重为50%左右，还有很大提升空间。

二、存在的问题及原因

目前，企业研发费用加计扣除政策在制定和实施中仍存在一些问题和不足，影响了政策实施的效果。

（一）普惠性力度不够

1．优惠范围有限

《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》规定，企业研发费用加计扣除的范围需要符合国家相关文件规定的领域。文件规定的研发领域具有特定性，企业研发项目须符合《国家重点支持的高新技术领域》和《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这就限制了加计扣除政策对企业研发激励的普惠性，对中小企业或一些新兴领域如科技服务业的技术研究等设定了一定门槛，削弱了政策执行力度，偏离了政策制定的初衷。

2．缺少针对特定目标的灵活应用

我国研发费用加计扣除政策的目标仅为激励企业研发投入，较为单一。从研发税收优惠政策的国际实践来看，在满足基本目标之外，许多国家都对该政策进行了灵活应用，以满足一些特定目标，如激励产学研合作、弥补创新活动中的市场调节机制失灵等。

3．研发费用的计算口径较窄

政策规定可进行加计扣除的研发费用要求与企业项目直接相关。然而，对于中小企业来说，会计核算出来的研发费用范围往往要比税法规定宽泛得多，例如：企业委托个人所进行的技术开发、或者外聘人员的劳务费等，这些都是会计核算的成本，但是不可以进行加计扣除。可见，对于中小企业的研发费用，其计算的口径很小，这增加了中小企业的成本，不利于中小企业的技术创新以及产品研发。

（二）申报成本偏高

企业普遍认为向税务机关申报研发费用加计扣除优惠需要提交的材料比较多，手续较为繁琐，企业需在研发项目立项时就要准备相关材料向税务机关申请备案，准备的材料包括企业所得税减免优惠备案表、研发项目当年研发费用发生情况归集表、研发项目组专业人员编制情况和名单、研发项目计划书和研究开发预算、总经理办公会或董事会关于研发项目立项的决议文件等，需要财务部门、研发部门、人事部门、管理部门等多部门共同合作完成，涉及部门和人员较多。如果税务机关对企业提交的申报材料有异议，企业还需要进行技术鉴定，提交科技管理部门复审，然后向税务机关提交鉴定意见书，经税务机关审核无误后，企业才能进行研发费用税前调整，最后才准予备案享受税收优惠。如果企业财务人员对研发活动界定不清晰，费用归集有错漏，实际可以扣除的研发费用会被大大核减。因此，部分企业认为申报手续繁琐，耗费太多人力、物力和时间，可以扣除的费用有限，申报成本过高，不愿主动申报此项税收优惠。

（三）重视不够

部分地方政府不能正确处理好短期利益与长期发展的关系，基于财政压力对该项政策实施不积极，未能立足长远创新驱动发展来考虑该项政策对企业创新的持续激励作用。有的地方和企业没有从公共财政的角度来理解这项政策的普惠性，习惯于财政资金直接投入支持研发项目，而没有看到少收的其实就是多投的。大部分企业对政策“吃不透”，对政策给企业带来的好处不了解；对研发活动不够重视，忽视了加计扣除政策的实际应用；研发投入管理不到位，不能按要求建账、归集研发费用，最终影响了企业享受优惠政策。

三、对策建议

（一）放宽优惠领域

加大改革力度，按照普惠性政策要求，取消领域限制，对符合技术创新规律的研发活动一律支持，尤其针对中小企业创新活动的特点，结合大众创业万众创新的新要求，鼓励企业研发外包和委托个人开展创新。

（二）简化申报流程

简化相关流程，对于各级政府部门立项的研究开发项目，由立项部门统一向本级税务机关提供研究开发项目鉴定意见，不需企业申请。

（三）加大扣除范围

学习先进省市的意见，对《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》规定的扣除范围进一步扩大明确，参照重庆做法（渝财税〔2014〕248号），将“企业依照国务院有关主管部门或者省级人民政府规定的范围和标准，为在职直接从事研发活动人员缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费和住房公积金”、“专门用于研发活动的仪器、设备的运行维护、调整、检验、维修等费用”、“不构成固定资产的样品、样机及一般测试手段购置费”、“新药研制的临床试验费”、“ 研发成果的鉴定费用”等纳入扣除范围。

（四）建立考核激励机制

将地方创新考核与研发费加计扣除落实有机结合起来，将研发费加计扣除落实情况纳入对地方领导和部门的考核目标。结合财政科技资金管理改革，对全省所有企业自行研发的投入进行后补助，对扣除额逐年增长的加大后补助力度，加大激励措施力度。

（五）加大宣传培训力度

全省各级科技、税务部门要定期开展多形式、多层次（级）政策宣讲与培训，力争五年内实现全省范围内的各类企业培训全覆盖，常抓不懈开展政策解读、宣传和培训工作。