【政策与解读】解读《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》
近日，国务院办公厅印发了《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》（国办发〔2016〕26号，以下简称《工作任务》），明确了2016年在深化公立医院改革、推进分级诊疗制度建设、巩固完善全民医保体系等方面的医改重点工作。
一、2015年医改在顶层设计和推动落实方面做了哪些主要工作？
2015年在党中央、国务院的坚强领导下，各地区、各部门全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，加强医改的组织领导和协调配合，在顶层设计和推动落实方面取得了“双突破”。
一是立足医改全局，全面部署2015年医改工作。4月26日，国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2014年医改工作总结和2015年重点工作任务》（国办发〔2015〕34号）共提出全面深化公立医院改革、健全全民医保体系、大力发展社会办医、健全药品供应保障机制、完善分级诊疗体系、深化基层医疗卫生机构综合改革和统筹推进各项改革等7方面27项改革任务，明确了重点任务牵头部门和时间进度安排，做到可追踪、可考核、可追责。4月29日，国务院医改领导小组召开2015年深化医改电视电话会议，对下一步推进医改工作作出明确部署。
二是加大部门间沟通协调与协作配合力度，共同推进医改向纵深发展。2015年，按照“十二五”期间卫生领域相关专项规划提出的任务，抓住卫生事业发展的关键领域和薄弱环节，进一步加大卫生事业投入力度。全国财政医疗卫生支出预算安排11851亿元，比上年增长16.45%，比同期全国财政支出增幅高出3.46个百分点。其中，中央财政医疗卫生支出3482亿元，比上年增长18.79%，比同期中央财政支出增幅高出8.99个百分点。加大科技创新力度，为深化医改提供有力支撑。
三是有效调动专家力量，对医改的智力和技术支持进一步增强。在医改课题研究、公立医院改革效果评估、编制医改规划和健康中国战略规划等医改重点工作方面，注重吸纳专家参与，听取专家的意见和建议。
四是强化对改革的考核评估，有针对性地提出改革新举措。开展“十二五”医改规划评估，委托有关研究机构对“十二五”期间的医改重点任务进行了专题评估，开展了医务人员和患者满意度调查并形成评估报告。深入了解医改进展和成效，发现问题，总结经验，推动整改落实。同时，对“十三五”期间医改目标、策略、原则及主要内容进行专题研讨，启动编制“十三五”医改规划。
五是进一步加强医改监测督导和宣传工作。按照国务院部署，围绕公立医院综合改革等7个医改重点方面，开展大督查、大调研。做好医改重大政策信息发布和政策解读，宣传各地推进医改的亮点经验，及时回应社会关切，把握舆论引导主动权，为深化医改营造良好的社会氛围。
六是推进医改相关法制工作。坚持改革和法治双轮驱动、相向而行，在法治下推进改革，在改革中完善法治。
二、2015年深化医改各项改革任务取得了哪些进展？
2015年在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门协力同心推进改革，深化医改各项改革任务全面完成。
一是公立医院改革取得新进展。在全国1977个县（市）推开县级公立医院综合改革，在100个试点城市推开城市公立医院综合改革。科学的补偿和运行机制正在建立，改革的关键环节和重点领域取得重要进展，公立医院的服务效率、水平、能力和收支结构正在发生向好的变化。二是全民医保体系进一步完善。基本医保参保率稳定在95%以上，城镇居民医保和新农合人均政府补助标准提高到380元。城乡居民大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，400多万名大病患者受益，赔付资金244亿元。医疗救助水平进一步提高，重点救助对象政策范围内自负费用救助比例普遍达到70%。疾病应急救助14万人次。加快推进异地就医直接结算，方便群众就医报销。三是发展社会办医取得新成效。进一步破除社会办医发展的政策障碍，持续推进落实社会办医准入、运营和监管等方面的支持政策。中医药健康服务加快发展。社会办医疗卫生机构数达到43.8万所，已占全国医疗卫生机构总数的45%。社会办医疗机构门诊量已占全国门诊总量的22%。四是药品供应保障机制不断健全。各省按照要求稳步推进新一轮药品集中采购工作。启动国家药品价格谈判试点工作。完善短缺药品储备机制。推动做好保障儿童用药工作。五是分级诊疗体系建设取得新突破。按照“基层首诊、上下转诊、急慢分治、上下联动”的原则，以综合医改试点省和公立医院改革试点城市为重点建立分级诊疗制度。六是基层医疗卫生机构综合改革持续巩固深化。中央财政继续安排基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度补助资金91亿元，支持各地巩固完善基本药物制度和基层运行新机制。加强基层医疗卫生队伍建设。进一步提高基本公共卫生服务均等化水平，中央财政安排专项补助资金499亿元支持实施基本和重大公共卫生服务项目。
三、2015年综合医改试点省取得了哪些成效？
2015年1月，国务院医改领导小组确定江苏、安徽、福建、青海4省作为综合医改试点省。2015年2月底前，4省先后召开试点工作启动会，印发了工作方案，建立健全强有力的工作推进机制，累计出台综合医改相关配套文件115个。江苏省加大各级财政卫生投入，并将公立医院长期性债务纳入政府债务平台进行化债。创新公立医院编制管理，实行审批制与备案制相结合的管理方式。安徽省实现省、市、县级公立医院综合改革全覆盖。完善基层运行新机制，在政府办基层机构全面推行财政经费定向补助，医疗服务收入扣除运行成本后主要用于人员奖励。福建省由一位政府领导统一分管医疗、医保、医药相关工作，从组织领导体制上保证了“三医联动”。青海省加大政府对医改的投入，把建机制、补短板、破难点作为改革重点，为建立公立医院合理补偿机制提供了坚实保障。各省改革各具特色，形成了一些成功的经验做法，也探索解决了一些重点难点问题，综合医改试点省级框架基本形成。
四、2015年深化医改取得的成效有哪些具体体现？
社会各方推进医改的共识进一步凝聚，深化医改迈上了新台阶。人民健康状况持续改善，健康水平居于发展中国家前列，有些达到中高收入国家水平。2015年人均期望寿命提高到76.34岁，比2010年提高1.51岁；孕产妇死亡率、婴儿死亡率分别下降到20.1/10万和8.1‰，均提前实现了“十二五”医改规划目标和联合国千年发展目标。医药费用过快增长的势头得到初步遏制，居民就医负担有所减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比重持续下降，由2010年的35.29%下降到目前的30%以下。
五、制订《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》的总体考虑是什么？
2016年是“十三五”的开局之年，是到2017年实现深化医改阶段性目标的攻坚之年，也是到2020年实现人人享有基本医疗卫生服务目标的关键之年。根据国务院部署安排和深化医改总体要求，在认真总结评估“十二五”医改工作、深入调查研究的基础上，起草了《工作任务》。总的考虑是，坚持保基本、强基层、建机制，坚持医疗、医保、医药联动改革，注重保持改革的连续性，着眼医改整体部署，突出前瞻性，在重点改革上加强顶层设计和试点探索，促进建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，切实推进健康中国建设。
六、在全面深化公立医院改革方面有什么主要举措？
2016年，要以点带面进一步巩固完善县级公立医院综合改革，加强分类指导和示范引领，选择江苏省启东市、福建省尤溪县、安徽省天长市、青海省互助土族自治县，开展县级公立医院综合改革示范工作。新增100个城市公立医院综合改革试点，使全国试点城市达到200个。推动将10所国家卫生计生委委属委管医院纳入属地公立医院综合改革，并建立绩效考核机制。积极推进国有企业所办医院参与公立医院改革工作。研究制订军队医院参与城市公立医院综合改革试点的指导性文件。在公立医院改革地区，全面落实政府对公立医院投入责任，巩固公立医院取消药品加成的改革成果，新增试点城市所有公立医院取消药品加成（中药饮片除外）。健全调整医疗服务价格、增加政府补助、改革支付方式以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担的补偿机制。完善公立医院管理体制，深化编制人事制度改革，加快建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。严格控制医疗费用不合理增长。同时，大力推进改善医疗服务，增强人民群众获得感。为符合条件的公立医院医务人员就近提供公租房保障。
七、推进分级诊疗制度建设有哪些重点工作？
2016年，继续按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的要求，以综合医改试点省份和公立医院改革试点城市为重点，加快推进分级诊疗，在70%左右的地市开展试点。总结推广地方推进家庭医生签约服务的成熟经验。在200个公立医院综合改革试点城市开展家庭医生签约服务，鼓励其他有条件的地区积极开展试点。到2016年底，城市家庭医生签约服务覆盖率达到15%以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。继续加强基层医疗卫生机构和县级医院能力建设，鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业。促进医疗资源向基层和农村流动。同时，在医保支付、常见病出入院标准和双向转诊规范等方面完善有关配套政策。
八、如何进一步巩固完善全民医保体系？
2016年巩固完善全民医保体系主要有5方面的重点工作：一是推进建立稳定可持续的筹资和保障水平调整机制。基本医疗保险参保率稳定在95%以上，城乡居民医保人均政府补助标准提高到420元，人均个人缴费相应提高。城乡居民医保政策范围内住院费用报销比例稳定在75%左右。加快建立健全基本医疗保险稳定可持续的筹资和报销比例调整机制。加快推进基本医保全国联网和异地就医结算，建立完善国家级异地就医结算平台，逐步与各省份异地就医结算系统实现对接，基本实现跨省异地安置退休人员住院费用直接结算。到2017年，基本实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。二是推进整合城乡居民基本医疗保险制度。贯彻落实《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）要求，推进城乡居民医保在“覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理”等方面实行“六统一”政策。三是巩固完善城乡居民大病保险和医疗救助制度。实现大病保险全覆盖，让更多大病患者减轻负担。完善大病保险政策，对包括建档立卡贫困人口、五保供养对象和低保对象等在内的城乡贫困人口实行倾斜性支付政策。中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元。全面开展重特大疾病医疗救助，积极引导社会力量参与医疗救助。研究完善基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助有效衔接的政策。四是进一步深化医保支付方式改革。推广地方成功经验，系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革。五是推进发展商业健康保险。指导保险业加强产品创新，丰富健康保险产品，提升服务水平。修订健康保险管理办法，健全健康保险相关监管制度，规范商业健康保险市场秩序。
九、健全药品供应保障机制的重点任务有哪些？
抓住药品生产、采购、流通、配送、使用等关键环节进一步健全药品供应保障机制。一是巩固完善基本药物制度。鼓励地方先行开展探索，研究基本药物目录、生产、标识、价格、配送、配备使用等方面实行政策统一的工作。二是全面推进公立医院药品集中采购。继续落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），实行分类采购。综合医改试点省要在全省范围内推行“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），积极鼓励公立医院改革试点城市推行“两票制”。逐步增加国家药品价格谈判药品品种数量，合理降低专利药品和独家生产药品价格。进一步推进高值医用耗材集中采购、网上公开交易等。三是健全药品价格形成机制。进一步完善药品价格形成机制。根据国家有关政策要求，开展基本医保药品支付标准制定工作。四是构建药品生产流通新秩序。进一步完善药品生产质量管理规范和药品经营质量管理规范等政策体系，并严格监督实施。严厉打击药品购销中的违法违规行为。五是提高药品供应保障能力。推动建立常态短缺药品储备制度。今年进一步扩大定点生产试点品种范围，新增5个左右品种。提高乡村、边远地区药品配送管理水平。以深化药品审评审批制度改革为重点，完善药品生产、流通、使用政策，着力解决药品规范生产和流通秩序问题。强化药品质量监管，启动建立药品出厂价格信息可追溯机制。深化药品流通领域改革。
十、如何进一步加强监管体系建设？
健全医药卫生监管法律体系。积极转变政府职能，加强事中、事后监管，组织开展经常性督导检查。加强卫生全行业监管，将区域内所有医疗机构纳入所在地卫生计生行政部门的统一规划、统一监管。同时，要加大医疗卫生行业监督执法力度，严厉打击各种形式的非法行医，严肃查处违法违规行为，加快推动医药卫生行业信用体系建设，促进各类医疗卫生机构依法执业。
十一、加强人才队伍建设的重点举措有哪些？
一是继续加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养。继续做好免费医学本科生的招生录取培养工作，计划招收5000名左右免费医学本科生。二是全面组织实施住院医师规范化培训。新增规范化培训住院医师7万名，在培总量达到19万人。三是支持有条件的医学院校加强儿科、精神医学、助产等紧缺专业人才培养。根据毕业生数量和岗位需求，规范化培训儿科住院医师5000名。加大老年医学、康复、健康管理等方面的专门人才培养力度。创新高层次医学人才培养机制。四是各省（区、市）制订完善基层卫生专业技术人员职称评审的实施细则。五是继续开展全科医生特设岗位试点。开展乡村医生队伍建设重大政策措施落实情况的监督检查，推动政策落实。启动乡村全科执业助理医师资格考试试点。加强医院院长职业化培训。继续推进中医药传承与创新人才工程。
十二、如何进一步稳固基本公共卫生服务均等化制度？
人均基本公共卫生服务经费财政补助标准提高到45元，优化现有服务项目，扩大服务覆盖面。健全分工协作机制，落实专业公共卫生机构对基层医疗卫生机构实施基本公共卫生服务的业务管理与指导。加强项目绩效考核，完善考核方式，实行考核结果与经费拨付挂钩。加强健康促进工作。继续实施重大公共卫生服务项目。全面推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化工作。提供从婚检、孕前检查到孕产期保健、儿童保健等覆盖生育全过程的基本医疗保健服务。
十三、如何进一步推进卫生信息化建设？
统筹推进国家、省、市、县级人口健康信息平台建设，加快建设公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等业务应用信息系统并实现互联互通。选择具备条件的地区和领域先行推进健康医疗大数据应用试点。推动预约诊疗、线上支付、在线随访以及检查检验结果在线查询等服务，积极发展远程医疗、疾病管理、药事服务等业务应用。选择部分省（市）开展医疗机构、医师、护士电子证照试点工作。
十四、如何加快发展健康服务业？
抓好社会办医政策落实，开展《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）落实情况督查。稳步推进和规范医师多点执业，加快转变政府职能，放宽条件、简化程序、优化医师多点执业政策环境。发挥“鲶鱼效应”，搞活用人机制。试点放开公立医院在职或退休主治以上医师到基层医疗卫生机构执业或开设工作室。积极发展中医药、民族医药事业，大力发展中医药健康服务。建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，促进中医药与养老服务结合。鼓励社会力量举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。同时要完善政策措施，积极推进发展医疗旅游。
十五、在加强医改的组织实施方面有什么考虑？
深化医改是一项复杂的系统工程，当前改革进入深水区和攻坚期，必须要有攻坚克难的精神，各有关部门都要树立大局意识，积极参与和支持医改，综合施策，形成合力。要建立健全强有力的医改组织领导体制和工作推进机制。充分发挥医改领导小组的统筹协调作用。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。明确地方各级政府、各有关部门责任，制定时间表和路线图，推进改革任务落实。加大督促指导力度，对工作不力或进展缓慢的，强化督查和问责。要进一步总结推广综合医改试点省份的经验做法。新增若干综合医改试点省份，区域联动推进综合改革，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。坚持正确的舆论导向，加大医改政策解读和正面宣传力度，引导群众合理预期和就医行为。推进科技与医疗协同，加强医改科技支撑。
十六、如何总结推广福建省三明市的改革经验？
2016年2月23日，中央全面深化改革领导小组第二十一次会议听取了福建省三明市关于深化医药卫生体制改革情况汇报。前期，国家有关部门通过召开现场会、大规模举办培训班等方式推广三明市改革经验。今年要进一步总结完善三明市改革做法和经验，在安徽、福建等综合医改试点省份推广。同时，在公立医院改革、药品采购和流通领域改革、全民医保体系建设以及加强医改组织领导等方面借鉴和运用三明市改革经验。
十七、如何提升人民群众获得感？
深化医改的目标是实现人人享有基本医疗卫生服务，通过改革提高人民群众健康水平，让群众切实受益。一是通过综合措施控制医疗费用的不合理增长，进一步减轻群众的就医负担。二是进一步落实改善医疗服务行动计划，提升医疗服务水平，改善就医感受。建立健全医疗纠纷预防调解机制，依法保护医患双方合法权益。三是通过开展分级诊疗试点和扩大家庭医生签约服务，让群众就近享受家庭医生个性化服务，在家门口解决常见病、多发病的诊治及慢性病管理。四是完善城乡居民基本医保制度以及城乡居民大病保险制度、医疗救助制度等，进一步减轻群众特别是贫困人口的看病就医负担。五是通过药品集中采购、规范流通秩序、药品价格谈判等综合措施降低药品虚高价格，减轻群众用药费用负担。通过建立短缺药品供应保障机制等方面的措施，保障群众临床用药需求。六是加强儿科、精神医学等紧缺专业人才的培养，进一步有效满足人民群众的就医需求。七是继续实施基本公共卫生和重大公共卫生服务项目，让群众享受均等化的基本公共卫生服务。八是积极发展社会办医，稳步推进和规范医师多点执业，满足群众多样化、多层次的医疗服务需求。
