解读《云南省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》

云南省公安厅治安管理总队

2015年6月29日

日前，云南省人民政府印发了《云南省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），自2015年7月1日实施。为便于政府相关职能部门和广大人民群众更好的理解该实施意见的相关内容，切实做好户籍制度改革各项工作，现就《实施意见》出台的背景和主要内容等说明如下。

一、出台的背景

户籍制度是一项基本的社会管理制度。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布后，我国就形成了以非农业和农业户口区分城乡居民为主要特征的户籍管理制度，曾在计划经济体制时期发挥过重要的历史作用。但是随着经济社会快速发展和城镇化进程不断加快，城乡人员流动频繁，许多在城镇长期稳定就业的农业转移人口及其他常住人口难以在城镇落户并享受城镇居民的基本公共服务，城乡割裂的二元化户籍制度的弊端日趋凸现，已严重制约了经济要素的自由流动和经济的可持续健康发展，阻碍了城镇化发展步伐，加剧了城乡社会分化和贫富差距。

省委、省政府高度重视户籍制度改革，从2007年开始，我省先后开展了“一元化”户籍制度改革、启动了“农民进城”战略，推行了居住证制度。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台后，省委、省政府要求省公安厅牵头相关政府职能部门，研究起草我省户籍制度改革的贯彻实施意见。经过多次多层级征求意见和反复修改完善，并报经省委全面深化改革领导小组会议研究通过，形成了《实施意见》。主要有以下特点：

一是 这次改革是对《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的全面贯彻落实。《实施意见》在指导思想、基本原则和发展目标等方面与《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》保持高度的一致。同时，在调整户口迁移政策、创新人口管理、保障农业转移人口及其他常住人口合法权益和加强组织领导等方面完整的体现了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确的国家政策。可以说，除我省因没有特大城市未明确相关政策外，国务院户籍制度改革的各项政策措施在我省《实施意见》和《分工方案》中均得到完整体现和具体充实。

二是 这次改革是立足云南省情实际，符合云南特色新型城镇化发展要求的具体体现。《实施意见》是在总结过去几年我省户籍制度改革经验的基础上，立足当前全省经济社会发展的省情实际、着眼今后云南特色新型城镇化发展而作出的一项重大改革举措。除完整体现国家户籍制度改革政策措施外，在放宽直系亲属投靠落户、解决无户口人员、畅通返农村原籍地落户等方面提出了突破性的政策。

三是 这次改革是对全省户籍政策的一次总体调整和整体构建。《实施意见》包括实施差别化落户、放宽租房落户、直系亲属投靠落户以及大中专学生、现役军人家属等群体的落户条件，实行来去自由的返农村原籍地落户等政策性调整。也包括了健全和完善统一城乡户口登记制度、居住证制度、人口信息管理制度等多个方面的制度性建设，力度之大、范围之广、措施之实是前所未有的。

四是 这次改革是按照中央、省委全面深化改革的总体部署进行的综合配套改革。《实施意见》中明确了完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面、加强基本公共服务财力保障、推进新形势下农业转移人口市民化等方面的内容，与教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的改革统筹配套、协同推进。

二、主要内容 

（一）创新人口管理，完善三个制度。 一是完善城乡统一的户口登记制度。进一步健全完善我省城乡统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口，统一登记为居民户口；建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。二是完善居住证制度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。如居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。三是健全人口信息管理制度。加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。建设和完善覆盖全省人口、以公民身份号码为唯一标识，逐步实现全省跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。   

（二）解决历史遗留问题，实现六个突破。 一是突破城镇地区落户限制。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定昆明市主城区落户条件并推行积分制落户办法。二是突破直系亲属投靠落户限制。城镇地区（除昆明市主城区外）三代以内直系亲属相互投靠且共同居住的，可在实际居住地投靠落户，不受年龄限制。三是突破租赁房屋的落户限制。城镇地区（除昆明市主城区外），公民实际居住在租赁性质的合法稳定住所且办理合法手续的，可以申请本人和共同居住的直系亲属在租赁性质合法稳定住所落户。四是突破农村地区返乡落户限制。本人或其家庭成员（含其父母、配偶、子女）在农村原籍地具备土地承包经营权、宅基地使用权等基本生产生活资料且实际居住，可将户口迁回农村原籍地。户籍在城镇的人员与户籍在农村的人员结婚，可在夫妻实际居住地落户。五是突破现役军人家属投靠落户限制。六是突破解决户口遗留问题的限制，对长期历史形成未得到有效解决的户口遗留问题，如无户口人员等群体的落户，可在实际居住地申请落户。

（三）坚持惠民利民，推出改革举措。 一是完善农村产权制度，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。二是扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；完善就业失业登记管理制度；将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系；加快实施统一的城乡医疗救助制度；加快实施统一的城乡居民养老保险制度；加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化；完善以低保制度为核心的社会救助体系。三是加强基本公共服务财力保障。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。四是推进新形势下农业转移人口市民化工作。建立在城乡统一户口登记制度下的农业转移人口市民化工作新机制，切实保障在区分农业、非农业户口性质时期已办理“农转城”人员的权益，确保政策的连续性和稳定性。

三、具体问题的说明

（一）对发展目标中城镇化率和户籍城镇化率的说明。《 实施意见》第三条“发展目标”中提出：“到2020年......，户籍人口城镇化率达到38%左右，常住人口城镇化率达到50%”。这个发展目标与我省新型城镇化发展目标保持一致。《中共云南省委  云南省人民政府关于推进特色新型城镇化发展的意见》（云发〔2014〕7号）和《中共云南省委  云南省人民政府关于印发<云南省新型城镇化规划（2014－2020年）>的通知》（云发〔2014〕8号）均提出了相同的目标。 

（二）对不同人口规模城市（镇）户口迁移政策的说明。 按照国务院户籍制度改革政策设计，城区人口50万以下的建制镇和小城市要全面放开落户限制，城区人口50至100万的中等城市要有序放开落户限制，城区人口100万至500万的大城市要合理确定落户条件，城区人口500万以上的城市要严格控制落户条件。目前，我省暂不存在城区人口超过500万的特大城市和城区人口50至100万的中等城市。除昆明市主城区外，其它城市（镇）城区人口均未超过50万，属小城市和建制镇。因此，目前我省目前只存在2个层面的户口迁移政策，即全面放开除昆明市主城区外的城镇落户限制和合理确定昆明市主城区的落户政策。但是在《实施意见》中，我们设定了包括中等城市和特定城市的4个层面户口迁移政策，基于以下考虑：一是增加了“有序放开中等城市落户限制”的内容。目前，昭阳区、麒麟区、大理市等部分城市的城区人口已接近50万，随着城镇化进程有可能突破50万，有必要预留中等城市户口迁移的政策空间。二是增加了“有效控制特定城市的落户限制”。对绿春县、彝良县、东川区等城市的落户限制是根据《云南省新型城镇化规划（2014－2020年）》的具体要求设定的，但考虑到近年来这3个城市人口迁出大于迁入，条文中表述为“可以”制定符合本地实际的户口迁移政策，增加了当地政策的自主选择权。同时，除3个城市外还加入了“以及因其它客观原因暂不具备全面放开落户限制的城市”的表述，为今后可能出现不宜全面放开落户的特定城市预留了政策空间。

（三）对合法稳定住所的说明。 一是人均住房面积限制方面。按照我省相关政策（《关于印发云南省公共租赁住房管理暂行办法的通知》（云政发〔2012〕14号、《关于进一步加快保障性安居工程建设的实施意见》云政发〔2009〕145号），人均住房面积低于当地住房困难家庭住户人均标准（目前昆明市为18平方米，全省其它地方13平方米），是申请公租房、廉租房和经济适用房，以及申请住房租赁补贴的基本条件之一。按照国务院户籍制度改革相关要求，我省除昆明市主城区外的中、小城市和建制镇，本人、配偶、未成年子女和父母在合法稳定住所（含租赁）落户不受住房面积限制。但是对于我省这次改革中放开的三代以内直系亲属投靠政策中，除本人、配偶、未成年子女和父母外的其它直系亲属，应当达到“人均住房面积不低于当地对住房困难家庭规定的标准”方可落户。另外，昆明市属于大城市，其合法稳定住所的人均住房面积标准应根据昆明市困难家庭住户的实际标准制定。二是租赁性住房落户的条件方面。“租赁性质的合法稳定住所是指在当地房管部门办理租赁登记备案的房屋”，是根据《公安部关于认真贯彻落实〈国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见〉的通知》（公通字〔2014〕41号）的具体定义。“应当征得房屋产权人同意”，是按照《中华人民共和国物权法》保障房屋产权人合法权益，避免租房双方对房屋落户问题产生争议的基本保障。

（四）对返农村原籍地落户政策的说明。 改革开放以来，国家和我省先后进行了一系列户籍制度改革，不断降低“农转非”、“农转城”落户门槛，鼓励进城农民在城镇安家落户，打破了城乡隔绝的户籍制度屏障。但是由于缺乏“非转农”等相关政策支撑，落户方面进城容易返乡难，农业转移人口落户形成了单向通道，进得来、回不去。《实施意见》第九条“实行来去自由的返农村原籍地落户政策”，就是为了解决城镇、农村落户单向通道问题，也是我省此次户籍制度改革的一个创新和突破。基于以下考虑：一是贯彻中央领导讲话精神。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上强调:“要尊重城乡居民自主定居意愿”。张高丽副总理在全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议上也明确提出：“充分尊重城乡居民自主定居的意愿。尊重农业转移人口进城和留乡的自主选择，让他们自己决定自己的人生道路和职业发展方向，不得采取强迫办法办理落户”。二是我省农业转移人口市民化工作的现实需要。部分农民进城后难以适应城镇生活，又重新返乡务农。还有一些农民在城镇积累了一定的资金、资源和技能后返乡创业，带动家乡经济发展。尊重这部分返乡群体的自主定居意愿，既符合在实际居住地落户的户籍管理要求，又有助于打消进城农民“进得来、回不去”的落户顾虑。三是解决“农转城”遗留问题的有效办法。我省实施“农转城”以来，少数地方工作存在偏差，把居住在农村并从事农业生产的人员转为城镇户口。如果不有效解决好农民“被进城”等遗留问题，将会影响社会和谐和治安稳定。

（五）对城乡统一户口登记制度的说明。《 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第九条提出的是：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”。鉴于我省已于2008年启动了一元化户籍制度改革，《云南省人民政府关于深化户籍制度改革的意见》（云政发〔2007〕137号）也明确：“实行城乡统一的户籍登记管理制度，在全省取消农业户、非农业户及其他类型的登记管理模式划分，实行‘一元制’户籍登记管理制度，统一登记为‘居民户’”。因此，与全国未实施“一元化”户籍的省份不同，我省的城乡统一户口登记制度面临的问题不是“建立”，而是“完善”。因此，在《实施意见》第十四条“完善城乡统一的户口登记制度”中，提出“进一步健全完善我省城乡统一的户口登记制度，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。 

（六）对居住证制度的说明。《 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中第十条提出“建立居住证制度”。2012年7月29日，云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《云南省流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》），自2013年1月1日起施行。核心内容是：在云南省范围内建立统一、规范的居住登记和居住证制度。有针对性地把就业、租房、就医、就学、考证等居民待遇和基本公共服务整合到居住证管理中。因此，与城乡统一户口登记制度一样，我省居住证制度面临的问题不是“建立”，而是“健全”和“完善”。《实施意见》中第十五条提出了“健全流动人口服务管理体系.......进一步完善我省居住证制度”。 

（七）对相关责任单位的说明。 结合我省具体实际，在《实施意见》附件《进一步推进户籍制度改革重点任务分工方案》中，除总体参照国务院办公厅《进一步推进户籍制度改革重点任务分工方案》（以下简称《分工方案》）中的责任划分外，相关责任单位还增加了省城乡统筹办、省政府外事办、省移民局等单位。其中，省城乡统筹办负责农业转移人口市民化工作，省政府外事办和省移民局纳入解决户口遗留问题的责任单位，对口解决跨境婚姻、自发移民问题。 

四、关于生效时间和新老政策的衔接问题

2015年5月29日，省人民政府印发了《实施意见》。按照“承接过渡、巩固改革成果”的基本原则，城乡统一户口登记制度工作要用半年左右过渡期完成政策衔接配套、系统升级改造等工作，从2016年1月1日起全面施行城乡统一的户口登记制度。