证监会权力重构 交易所担任“调查先锋”

　　证监会上周五表示，将委托沪深交易所承担案件具体调查工作职责，证监会保留处罚权。这标志着上海、深圳交易所委托执法试点正式启动。

　　将部分执法权力下放沪深交易所，是证监会寻求增强执法力量的一个尝试。

　　IPO重启以来的这一个月，证监会动作很多。从修改IPO规则到改革发审流程，从随机抽查上市公司到下放执法权力，一系列动作背后，正是股票发行注册制改革背景下证监会权力重构的过程。

　　股票发行制度是证券市场的基础制度，在审批制以及核准制下，证监会掌握股票发行的审批权，发审会对企业发行上市有决定性作用。不过，在注册制下，原来的权力链条将被打破，新的权力结构将会建立。

　　因受限于证券法修法未完成，注册制尚不具备实施条件，但是近期证监会连续推出的改革措施，正在将以信息披露为中心、放松审批加强监管的理念一步步转化为现实。与以往不同的是，证监会在加强监管权力、提升监管能力的同时，更加注重对权力的自我约束。

　　违法肆虐

　　一直以来，A股市场违法频发，乱象不断，监管权力也因此受到许多质疑。证监会对原有的监管框架，将不得不做出改变。

　　据《第一财经日报》了解，原有监管框架下，证监会机构部、上市部等主要负责日常监管，比如机构部要负责监管证券、基金、期货、合格境外投资者等市场主体及其业务是否规范，上市部需要监督上市公司及其董监高等主要负责人行为是否规范。沪深交易所负责搜集和发现线索，然后移交稽查部门进行调查。

　　除上述部门以外，证监系统内部还有一支稽查队伍，包括稽查局、稽查总队、36家证监局、沪深专员办近800名稽查力量，由稽查局统一指挥，协同合力办案。

　　稽查局是目前证监会打击市场违法的主要力量，该部门负责统一处理各类违法违规线索，组织重大案件查办，办理稽查边控、查封、冻结等强制手续，以及组织、协调行政处罚的执行。过去，稽查局一直位居幕后，被动等待沪深交易所等机构移交线索，收到线索并筛查之后，稽查人员才会出动做进一步的调查。

　　事实上，相对于2800家上市公司、4500家新三板企业、12000多家私募机构、近百家公募基金、100多家证券公司以及大量的期货公司、咨询机构，800人的稽查队伍捉襟见肘。在原有的监管框架下，这样的执法力量很难满足市场需求。

　　监管力量有限的对立面，是违法违规的肆无忌惮。从数量上，近三年来新增案件以25%左右的年平均增长率持续增长，被发现的可能还只是冰山一角;从形式上，违法手段更加智能专业，方式更加复杂隐蔽，多种违法犯罪呈衍生交织之势，对市场和社会的危害加重。

　　特别是今年A股巨震期间，操纵市场、内幕交易、信息披露违法更加猖獗，其中除了个人投资者，还有大量的机构投资者利用资金、技术、信息优势从中渔利。再加上监管内部的腐败滋生，这对过去固有的监管执法模式而言，是一个巨大挑战。

　　肆虐的违法违规，与有限的稽查力量，形成了一个矛盾。这个矛盾，也成为稽查发力的一个瓶颈，成为执法效率的一个阻碍。那么如何打破这个瓶颈呢?

　　单纯增加人力投入、拓展权力链条，这样的方式被证明是不切实际的。有监管层内部人士曾对《第一财经日报》表示，与公安机关的执法权力相比，行政机关的执法权力显得束手束脚，但是要解决证券市场的执法瓶颈的问题，不可能一味要求权力的扩张。

　　从目前来看，整合系统内部资源、改变权力运行机制，是证监会解决执法力量瓶颈问题的新尝试。“证券交易所具有信息、技术、资源优势，且具备履行案件调查取证工作职责的组织和人才条件。”新闻发言人邓舸上周五表示，为解决执法力量严重不足与执法任务日益繁重的现实难题、打破制约监管执法的瓶颈，证监会正积极探索执法制度创新，完善体制安排，优化监管资源配置。

　　根据安排，沪深交易所将成为稽查执法力量的重要补充。沪深交易所将设立独立部门，与其他部门保持隔离。负责承接调查的案件主要包括五类，即涉及股票首次公开发行并上市的欺诈发行等案件;与上市公司相关的虚假陈述、内幕交易和操纵市场案件;债券市场案件等。

　　第三方监督

　　权力重构的另一个维度是制约。

　　本轮金融反腐查处的案件，无论从数量上还是职位级别上，都远超以往。这些事件不仅给市场带来巨大影响，也让监管层内部受到震动。可以看到，近期证监会推出的多项政策措施，都是围绕约束权力而设计的。一方面，在提升审批效率的同时，约束审批寻租;另一方面，在提高监管执法能力的同时，主动接受监督。

　　11月IPO重启时，证监会同步推出了完善措施，随后又专门制定文件，对发审权力运行进行规范。对掌握企业发行上市生杀大权的发审委委员，市场诟病很多。一是不满其双重标准、个人设租，以权谋私，二是不满其审核低效、滥用表决权。虽然发审委制度很可能将随着注册制的实施退出历史舞台，但就在废止前夜，证监会依然决定对其进行改革。或有无奈，但也是不得不为。

　　在监管执法方面，证监会推出“双随机”抽查机制，提高寻租成本。即建立“检查对象名录库”和“执法检查人员名录库”，采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的抽查机制，具体而言，除有线索或证据的专项检查外，证监会在现场检查中，均须通过摇号、机选等方式，从两个名录库中抽取对象，这一制度将在2016年全面展开。

　　另一个权力制约机制，是第三方备案制。11月9日，证监会印发实施《稽查案件基础文档第三方备案监督工作试点方案》，正式建立稽查案件基础文档第三方备案监督制度，在证监会系统10家调查单位开展试点。

　　作为证券市场的监管机构，证监会角色正在发生变化，审批权渐弱，监管执法权力加强。权力滋生腐败，以前的重灾区是审批领域，而未来的重灾区可能是稽查执法领域。

　　如邓舸所说，随着证监会工作重心逐步向监管执法，特别是稽查执法上转移，稽查执法成为证监会规制权力运行、加强廉政风险防控的关键领域。稽查执法各环节直接影响到行政当事人乃至市场各方的利益，执法过程中可能受到各种主客观因素的干扰。

　　证监会对此已有预期，并在制度设计上开始提前布局，稽查案件基础文档的第三方备案监督制度就是其中之一。

　　重构权力的同时，注重建立权力约束机制，这是本轮改革的新智慧。