【政策与解读】国务院：能源交通领域 可开展特许经营

      4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》），明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。
      会议指出，开展上述领域特许经营是重要的改革和制度创新，可扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
      特许经营项目的融资渠道将进一步拓宽。上述办法指出，特许经营项目可开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

      从市政扩展到多个领域
      国家层面的管理办法终于出台。特许经营在各地有诸多实践，但在《办法》出台之前，有关特许经营最高级别的规范，仍然是2004年由住建部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》，各地实践多以此为依据，特许经营需经招投标程序选择投资者或经营者，在特许经营协议中约定好产品和服务标准等。
      但2004年版的市政公用事业特许经营领域只包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，这次通过的《办法》将范围扩大到包括能源、交通、水利、环保、市政等多个领域。
      国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，在新《办法》出台之前，市政领域之外的特许经营，往往采用“一事一议”的方式，由政府授权、签订协议、交由特定企业。
      君合律师事务所合伙人刘世坚表示，此前有些地方采用的是“类特许经营”做法，地方政府并不授予特许经营权，但一些公用事业仍选择社会资本投资。
      至于《办法》出台后对社会资本将有什么好处，刘世坚表示，明确特许经营范围，在市场准入上界限更清晰，能消除一些不确定性和法律风险；因特许经营有一定的独占性，投资运营相对有保障；特许经营对应一定的收益权，在银行融资上有增信功能。
      对于参与特许经营的市场主体，《办法》指出，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。
      刘世坚表示，上述办法未对市场主体做出差别化的规定，但境外法人参与国内项目，需符合外商投资产业指导目录，这个目录里对外商投资领域有一些限制性规定。
      《办法》还指出，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。

      融资渠道多元化
      鼓励社会资本参与特许经营，能加大相关领域公共产品的提供，满足社会需求缺口；在经济下行压力较大的当下，也能起到“稳增长”的作用。
      资金是很关键的一环。除了项目公司可开展的预期收益质押贷款，成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等渠道外，办法还鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金。
      财政部财政科学研究所副所长王朝才对21世纪经济报道记者表示，产业基金、城镇化基金等是近年来各地实践的一种投融资方式，不同于地方债券发行和PPP模式。
      PPP模式虽被隆重推介，各地也在积极响应，但PPP需要经过招投标、寻找合适的投资人、计算未来收益、签署各种协议，流程较长较繁琐。各地政府还须寻找其他融资渠道。
      4月10日，贵州省召开项目推介会，其中PPP项目总投资规模为1628亿元，同时还有1.59万亿元的金政企融资项目，这些金政企融资项目2015年拟融资1.07万亿元。
      西部某省的地方财政官员对21世纪经济报道记者表示，这种方式很值得借鉴，地方债发行规模有限，PPP融资项目也有限，地方实际融资需求要大得多。
      设立产业基金就是融资方法之一。吴亚平表示，为鼓励产业基金入股提供项目资本金，政府可以参股产业基金，形成风险共担机制；应对收益进行分层，优先满足社会资本回报需求，要求有稳定收益的保险类资金可优先，风险偏好较高的资金可以劣后。
      但这种方式实践中也有一定问题。吴亚平指出，产业基金在实践中存在“明股实贷”的问题，产业基金的初衷是希望资金持有项目股权，风险共担，但一些社会资本可能会要求3-5年回购，并保障固定收益，这实际就是变相的贷款，容易变成政府的或有债务。
      刘世坚表示，财政部43号文指出地方政府举债两种方式，发债和PPP。43号文出来后，产业基金等融资方式就处于一个模糊地带。产业基金如果运作得好，当然是多赢；如果没运作好，政府原本承诺的兜底最后难以兑现，将会使得一些投资者在面对产业基金时存在顾虑。