《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》向社会征求意见

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》向社会征求意见 

公众为公益诉讼建言献策   

◆本报记者蒋朝晖

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（征求意见稿）（以下简称意见稿）近日向社会征集意见，云南省昆明市市政府法制办、昆明市中院环保法庭、昆明市司法局、昆明市和区环保局，西南林业大学、昆明市理工大学的环保社团，以及昆明市环保联合会、绿色昆明等社会组织的代表共聚一堂，结合自身的法律实践和法律研究，从多个方面、多个角度提出意见和建议。

代表们普遍认为，总体来看，意见稿吸收了各地环保法院的实践经验，采纳了学术界的重要观点，对环境公益诉讼的具体审判实体部分做了比较详细和具体的规定。但意见稿中还存在以下几个方面的问题。

谁能代表公益起诉？

代表们对第一条“重大风险”的必要性存在疑问。虽然条文本意可能是要对预防性环境公益诉讼进行规定，但是后续的举证责任分担和预防性责任承担方式中均没有进行规定，故有可能落空。

与之相关的第七条第一款第二项要求原告对“重大风险”进行举证，若立案时法院对这一条进行实质审查，法院有可能以不构成“重大风险”为由拒绝立案。

在当前环境公益诉讼案件数量严重不足、环保法院等米下锅的情况下，应当鼓励提起公益诉讼，放宽公益诉讼的主体和起诉条件。

关于起诉主体的规定和资格审查。意见稿在许多方面对社会组织提起公益诉讼设置了一些不符合实际情况的资格审查，例如第五条、第七条和第三十二条的规定。只对社会组织进行规定，没有规定“法律规定的有关机关”有哪些？按照现有法律规定，环保、林业、渔政、海洋、水利等多个部门都负有保护环境和资源的职责，而具体到特定的案件时，可能涉及多个行政管理机关，在起诉主体上应该如何确定，代表们认为，司法解释中应该予以进一步明确。

“意见稿中没有规定跨省、跨地域案件的管辖问题。”有代表建议，最高法对此问题予以考虑，设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。

举证责任如何分担？

有代表认为，第十二条第一款的规定不够明确。考虑到原告举证困难，原告只对污染环境、破坏生态行为和损害基本事实承担举证责任。

这一条款没有对行为与重大风险之间的举证责任进行规定。如果仅是出现重大风险预防性环境公益诉讼的情形，举证责任如何分担？尤其是第十二条第二款的规定，合法性排污并不能免除被告的举证责任或免责，这是在司法审判中达成的共识。这一款规定已经违反了“举证责任倒置”的基本原则。建议删除第二款规定。

一般情况下，环境公益诉讼赔偿数额较大，鉴定成本较高，需要建立公益基金，才能保障诉讼顺利开展，那么，公益基金该如何使用、执行呢？。

关于环境公益诉讼专项账户，已在多个省市进行试点，但问题在于这一专项资金的使用和监督问题，如何保证资金被用于生态环境的修复、如何监督其使用的公开透明？此外，跨地域的环境污染事件，被告应该向何地的环境公益诉讼基金账户来支付？又如何在不同地域之间进行生态修复资金的分配使用？有代表认为，需要意见稿对此进行明确。

关于诉讼费用和鉴定费用。环境公益诉讼案件的公益性决定了，这类案件的诉讼费用不应该按照诉讼标的收取。另外，鉴定费用的数额往往很巨大，提起诉讼的原告方很难承担这项费用，建议采取费用缓交、判决后由败诉方承担、公益基金支付等方式解决。

关于禁止令的引入。禁止令制度在《专利法》、《商标法》中已经有规定，在知识产权侵权案件中被广泛使用。2010年贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》、昆明市中级人民法院和昆明市人民检察院《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》也都采用了这个制度。意见稿第十八条规定了预防性责任承担方式，但没有明确规定禁止令。代表建议本意见稿中明确规定法院颁布“禁止令”的条件和适用情形。

责任承担可以有哪些方式？代表认为，从第二十条、二十三条的条文看，赔偿损失范围不包括“生态环境修复费用”。那么，赔偿损失中的“生态环境修复期间服务功能的损失”如何界定？生态环境修复期间服务功能的损失与生态环境修复费用如何来进行划分？赔偿损失的目的又是什么？其计算方法是否有被普遍接受和认可的标准和计算方法。建议对这一条文进行详细研究。

与会代表昆明市中院环保法庭还提出，鉴于环境类案件的专业性、技术性、举证责任分担的特殊性，应当建立专门的环境司法审判程序，可以在未来修改《民事诉讼法》，专章规定民事公益诉讼特别程序。