桂林：用活土地政策推动旅游发展

桂林是国务院首批确定的国家重点风景旅游城市，是享誉中外的历史文化名城，在我国旅游产业发展中占据重要地位。2009年，国务院确定建设桂林国家旅游综合改革试验区，将桂林等地纳入旅游产业用地改革试点。自2013年6月国土资源部批复《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》以来，桂林市探索建立了符合旅游产业发展特点的土地管理利用制度。

2014年5月，《桂林旅游产业用地改革试点若干政策》（简称“31条”）公布实施，并被广西壮族自治区政府推广运用到全区20个旅游名县创建县。广西区国土厅专项安排给桂林100公顷的旅游单列指标分解到该市8县1区共16个建设项目，总用地约3450公顷的旅游项目得以实施，带动总投资额度117亿元。随后，桂林市重要旅游片区发展规划、统筹推进重大旅游建设项目清单相继出炉，有120个项目纳入清单，涉及投资金额2734.49亿元、用地面积5.4357万公顷。

灵活用地政策

为使旅游产业用地政策得到更好的落实，桂林市探索“多规合一”，编制了《桂林市重点旅游片区规划》，通过分析片区发展背景和发展条件，明确片区的功能定位、发展目标和战略举措，精选旅游项目，集约旅游用地，通过“多规合一”实现与《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》等规划衔接，通过落实土地改革政策，强化项目落地实施，解决了一批重大旅游项目建设的用地需求，有力推动桂林旅游业的跨越发展。

今年上半年，桂林在全面建立旅游产业用地改革政策各项操作办法的基础上，开展旅游产业用地分类实施和建立旅游用地基准地价体系，为旅游产业用地出让、租赁及作价入股等提供操作依据。目前已制定了《旅游用地分类体系（试行）》，正在与规划部门商讨修改完善事宜；制定了《旅游产业用地基准地价编制工作实施方案》，按计划开展旅游产业用地基准地价编制工作；研究提出了新的旅游用地分类体系，将旅游用地划分为旅游设施用地、旅游地产用地和旅游景观生态用地三大类。

桂林市2014年5月开始试行的“31条”从旅游用地政策管控、旅游产业用地分类管理政策、农民利用集体土地参与旅游开发分享收益政策、落实节约优先促进旅游产业转型升级供地政策、旅游产业用地改革试点保障政策等5个方面，提出了31条旅游用地政策改革的对策，重点支持重大旅游项目建设、重点旅游公共服务设施建设，引导农村利用集体用地和未利用地发展旅游、低效地再利用参与旅游建设。

2015年8月，桂林市组织制定《桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法》《桂林市旅游项目用地年度计划指标管理暂行办法》等5个旅游产业用地改革配套办法，已通过市政府审定，即将出台，将有效规范和提高旅游产业用地项目的报批、管理。

与此同时，土地利用总体规划修改完善和永久基本农田划定等事关桂林长远发展的重大基础性、战略性工作也取得了积极进展。自治区预安排桂林新增建设用地指标比原规划期增加了24300公顷，经核实举证后调整国土资源部下达桂林城市周边划入基本农田的耕地面积减少2993.93公顷，充分考虑并预留了桂林未来旅游发展的空间。

探索用地形式

《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》批复以后，桂林市人民政府组织多部门举行研讨会，积极向各县区等相关职能部门和重要的旅游企业宣传旅游用地改革政策、解答旅游用地疑问、交流旅游用地经验。灵活实用的土地改革政策和配套办法迅速铺开。

一些县区灵活应用旅游改革政策，进行了农村集体用地流转、低效地再利用的试验实践，取得了较好的效果。阳朔县按照“31条”中第十四条“农民个人经依法批准的农村宅基地使用权用于开发经营旅游项目（含餐饮、住宿的），在确保农民不失居、符合城乡规划和旅游规划的前提下，由项目开发者、土地所有权人、土地使用权人等三方签订合作开发合同，约定各方权利义务和收益分配后，报县级人民政府批准，市国土局备案后实施。”在广泛征求农家乐业主意见的基础上，通过政府引导，将农家乐集中在遇龙河附近的矮山门村及月亮山前的历村，形成了农家乐进农家的模式。同时，按照政府引导、农户自主参与，民政、旅游、食药监、卫生等部门监管的原则，阳朔县第一家农家乐合作社——阳朔镇矮山门村农家乐合作社于2014年4月成立。该合作社现有会员农家乐经营户13户、63人，拥有标准化厨房13间、客房57间、床位158张，能同时接待86桌、近900人用餐。

根据市场发展，阳朔县还引导村庄有序利用农民住房或者村中的空闲地集中开发农家乐。参照“31条”中第十二条“以农民‘不失地、不失业、不失居’为原则，在符合土地利用总体规划和用途管制要求前提下，经农村集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二村民代表同意，集体农用地、未利用地可采取作价入股、合作联营或者租赁等方式提供给旅游项目建设开发者用于旅游经营开发”的政策，对旧村庄进行整体改造，开发旅游项目。经宣传推介，目前已有山东鲁信置业有限公司、桂林菲梵旅游有限公司、广西弘尚盛景置业有限公司等企业对高田镇棋丘树村、普益乡留公村、白沙镇夏棠寨、高田镇朗梓村等表达改造意向。

拓展开发空间土地租赁政策的运用，大大拓展了开发用地来源。作为桂林市旅游产业用地改革试点项目，桂林漓江逍遥湖景区在当地国土资源部门的统筹保障下，项目用地报批等工作得以高效推进。目前，景区接待游客数量有序增长，二期项目选址已完成，准备投入建设。桂林漓江逍遥湖景区总投资3亿元，规划用地3000亩。其中，基本自然生态、观光用地2800亩，拟征用建设用地200亩（已取得50亩出让地）；2800亩观光用地采取租赁方式取得，租期50年。

根据逍遥湖项目土地利用总体规划，农民将得到极大实惠，相关责任单位将会投入资金，推进基础设施的改善，先后投入资金改善进村道路、硬化村内巷道、解决村民饮水问题、修护森林消防隔离道，并致力增加农民收入，解决农民就近就业问题。据了解，该景区目前128名员工中，70%员工来自景区所在的茯荔村，且每年还将支付村民租地租金约20万元，每5年递增一次。

低效用地再开发，拓展了开发用地空间。桂林市低效用地再开发工作进入实质运作阶段，对相关项目组织了地价评估，对９个低效项目规划条件进行完善。在实际运行中针对发现的问题，进一步完善了《桂林市城镇低效用地再开发利用实施细则（暂行）》，编制了《桂林市低效用地再开发工作专项规划（2014-2018年）》。

据介绍，目前，桂林市初步摸清市区低效用地再开发总规模为979.4238公顷，共涉及63个地块，经初步估算，63个项目的低效改造预计能获得129.20亿元的土地收益和283.30亿元的经济收益；集中开展了批而未供及闲置土地专项清理整治，清理2006年以来批准新增建设用地面积2392公顷，盘活存量土地约1619.2公顷；查处闲置土地21宗、土地面积205.499公顷。