解读《云南省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》

2017年5月11日，云南省人民政府印发了《云南省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（云政办发〔2017〕47号，以下简称《意见》）。为便于各地各部门和社会公众更好地理解《意见》，云南省人民政府对《意见》进行了解读如下：

一、《意见》出台的背景

依法登记户口是法律赋予公民的一项最基本权利，是公民参与社会事务、行使各项权利义务的前提。解决无户口人员落户事涉民生冷暖，意味着长期游离于正常社会体系之外的无户口人员，终于可以和正常人一样享受教育、医疗、社会保障等服务，有利于促进社会公平公正，更关系到依法治国、深化改革和共享发展。我省集边疆、民族、山区、贫困为一体，历史遗留的无户口人员问题十分突出。2015年，根据《云南省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（云政发〔2015〕35号）中“切实解决户口遗留问题”的精神，我省在全国率先开展了“五类十种”无户口人员户口登记工作，累计解决约40万名无户口人员的落户。

2015年12月31日，《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（以下简称《国办意见》）印发。2016年4月，中央有关领导同志在视察云南时提出研究解决边境地区无户口人员落户的要求。根据国务院文件精神和中央领导同志工作要求，省公安厅在深入开展调研和广泛征求意见的基础上，报经省人民政府同意后，制定了《意见》。

二、主要内容

《意见》由3部分19条构成，在全面贯彻《国办意见》精神的基础上，充分结合了云南省情实际和先期改革实践。按照“区别情况，分类实施”的原则，《意见》提出了11条无户口人员登记户口解决措施，较《国办意见》增加了3条。分别说明如下：

（一）不符合计划生育政策的无户口人员。包括政策外生育（超计划生育）、非婚生育的无户口人员，登记常住户口的关键材料是《出生医学证明》，无《出生医学证明》的可根据《意见》第2部分第2条解决。另外，申请随父落户的还需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。执行此条规定时，要坚决防止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。

（二）未办理《出生医学证明》的无户口人员。主要解决助产机构外出生未办理《出生医学证明》的无户口人员。《出生医学证明》遗失的，可以根据《意见》第2部分第6条解决。另外，考虑到《出生医学证明》需要一定签发条件，实践中存在因签发条件不具备不能领取《出生医学证明》的情形。因此，《意见》新增加了“对不符合签发条件未获得《出生医学证明》的无户口人员，无户口人员或者其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，经公安机关调查核实后办理常住户口登记”的规定。

（三）未办理收养手续的事实收养无户口人员。主要解决以下几类收养（含事实收养）无户口人员：一是办理收养登记的，凭《收养登记证》等相关材料申请办理常住户口登记；二是1999年4月1日以前国内公民私自收养子女未办理收养登记的，可以凭事实收养公证书办理常住户口登记；三是1999年4月1日以后国内公民私自收养子女未办理收养登记的，按照《民政部公安部司法部卫生部人口计生委关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》（民发〔2008〕132号）意见解决；四是对国内公民私自收养且不符合收养登记、收养公证办理条件的，可以在履行采集其DNA录入全国打拐DNA信息库内进行比对、向社会发布寻亲公告等程序后，将其户口登记在社会福利机构集体户、公安派出所直管公共户、社区集体户或者抚养人家庭户上，家庭关系登记为非亲属关系。需要说明的是，第四类事实收养无户口人员的解决措施属于兜底措施，必须在前三类解决措施不能覆盖解决的前提下，严格进行调查、取证、比对、公告等程序，确实查找不到其父母或监护人信息后，将户口登记在社会福利机构集体户。对存在现实情况无法在社会福利机构集体户登记户口的，方可将户口登记在派出所直管公共户、社区集体户或者抚养人家庭户上。

（四）被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员。此条完整继承《国办意见》内容，申请恢复常住户口的关键材料是人民法院撤销宣告失踪（死亡）的生效判决书。

（五）农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员。此条完整继承《国办意见》内容，“经公安机关调查核实未在其他地方落户”是为了避免在原户籍地和婚嫁地产生双重户口。

（六）证件遗失造成的无户口人员。证件遗失补领的范围从《国办意见》特指的《户口迁移证》，扩大至办理户口登记所需的各类合法证件或证明材料，包括《户口迁移证》《释放证明》《退伍证明》《转业证明》或《出生医学证明》等。

（七）户口迁移证件超过有效期限造成的无户口人员。《户口迁移证》自签发之日起一个月内有效。一般情况下《户口迁移证》超过有效期限但超期时间不长的，公安机关也会予以办理迁移手续。但现实中，部分群众持《户口迁移证》长期不到迁入地公安机关落户（超过1年以上，有的甚至超期10余年），造成所谓“口袋户口”的无户口人员。因此，《意见》提出，《户口迁移证》超过有效期限的，可以向签发地公安机关申请换领户口迁移证件。超期时间较长已不符合迁入地现行户口迁移政策的，分两类情形处理：大中专院校毕业生可以在原籍户口所在地申请恢复常住户口登记，其他人员可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记。

（八）我国公民与外国人、无国籍人生育的无户口人员。主要包括以下两类群体：一是我国公民与外国人、无国籍人在国内非婚生育、未取得其他国家国籍的无户口人员；二是我国公民与外国人、无国籍人在境外生育（含非婚生育）的子女。其中第二类是《意见》新增内容，解决依据是外交部、公安部的相关文件精神，落户前提是“我国公民一方及其子女在国内定居”。

（九）生活无着的滞留流浪乞讨无户口人员。根据《国办意见》相关要求新增的内容，主要解决的是无法查询到身份信息的滞留流浪乞讨人员特别是未成年流浪乞讨人员，户口登记在社会福利、救助机构集体户口。

（十）回流边民无户口人员。根据中央有关领导指示精神和我省具体实际，并报经公安部同意后新增内容。包括以下几类回流边民群体：一是未取得他国护照等国籍证明且符合《云南省华侨回国定居办理工作实施办法》华侨认定标准的；二是未取得他国护照等国籍证明但不符合华侨认定标准的；三是经调查未取得他国签发的国籍或身份证件且其本人或其父母曾有中国户口的。

（十一）其他无户口人员。此条为兜底条款，包括我省之前已经实施并取得较好效果的几类无户口人员解决措施，如自发移民、公安机关登记缺漏、偏远地区公民缺乏户口意识等原因造成的无户口人员。同时，也是贯彻“切实保障每个公民依法登记一个常住户口”精神，为其他类型无户口人员预留解决的政策空间和基本原则。