【政策与解读】决胜“十三五”脱贫攻坚

“十三五”时期将是全面建成小康社会的决胜阶段，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，必须彻底解决全国目前尚未脱贫的7000多万农村贫困人口的贫困问题。确保完成农村贫困人口到2020年如期脱贫，贫困县全部摘帽，须使建档立卡贫困人口中5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策完成脱贫。

当前，我国扶贫开发工作任务依然繁重，贫困人口规模仍然庞大，扶贫脱贫难度越来越大，我国扶贫工作也出现一些新转变、新特点和新要求，同时也面临新挑战。因此，“十三五”时期扶贫工作要适应新形势、采取新思路、运用新机制、激发新动力，完成扶贫攻坚重大任务，补“三农”工作短板，促进实现全面建成小康社会的总目标。

扶贫开发仍存四大难题

我国扶贫开发工作成效巨大，但当前扶贫开发依然存在四大难题。

一是扶贫对象规模依然庞大，扶贫减贫难度加大。一方面，按照2300元年收入2010年不变价的国家扶贫标准，目前我国依然有7017万人低于此项标准，贫困发生率为7.2%，扶贫对象的规模庞大，扶贫工作依然艰巨。另一方面，随着时间的推移，减贫幅度出现明显下降，2010～2014年减贫幅度从26.1%下降到14.9%，减少了11.2%，减贫幅度下降非常明显。

二是扶贫不精准问题比较突出。一方面，受农村资产信息和家庭统计体系不健全、指标限制及人为操控等因素影响，贫困人口识别难，导致贫困户难选错选问题普遍存在，扶贫资金不能到真正贫困人口手中；另一方面，地方经济建设未能与精准扶贫有效结合；另外，对贫困人口返贫问题重视不够，缺乏对扶贫人口的动态跟踪和返贫人口再入机制。

三是扶贫开发与国家和区域性重大战略不衔接。一方面，“片区规划”与“十二五”规划不衔接，“片区规划”部分建设项目落实难度大；另一方面，扶贫规划与当前国家重大区域性战略存在结合不紧密、不衔接，未能有效推动贫困地区经济发展，造成区域发展不平衡，特困地区发展滞后。

四是基层扶贫机构不健全，扶贫治理机制亟待完善。目前，扶贫组织人员呈现“上级队伍强，下面队伍弱”局面，工作效能和协调力度较弱，缺乏政府多部门之间的协调与沟通，造成扶贫效率较低，扶贫政策执行不到位，制度化评估问责制不完善，政府扶贫管理不到位等问题。

把握“十三五”扶贫开发三大新形势

一是扶贫开发战略新转变。2011年我国进入同步小康发展扶贫阶段，扶贫目标由原来“保生存”向“保生态、促发展、惠民生”转变。2015年6月，习近平总书记提出扶贫开发工作的“四个切实”：切实落实领导责任，切实做到精准扶贫，切实强化社会合力，切实加强基层组织的要求，深入开展下一步扶贫开发工作，顺利实现扶贫开发总目标。

二是扶贫开发需要新机制。根据2014年10月中共中央、国务院印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出的深化改革，创新扶贫开发工作机制的总体要求，各地需要在中央统一部署下，在贫困县考核、精准扶贫、帮扶机制、财政专项扶贫资金管理、金融服务、社会参与等机制方面进行创新，以满足新时期扶贫开发工作的要求。

三是精准扶贫具备新手段。干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动等十大工程，将为推进精准扶贫奠定基础。充分运用互联网、大数据、数据挖掘技术等新型技术手段为精准识别、精准管理、精准帮扶提供的技术支撑，构建精准化、智慧化、动态化的精准扶贫信息管理系统，将会进一步提升精准扶贫工作效率和质量。

另外，我国经济发展进入新常态，经济增长速度减缓、地方财政收入增速放缓、农村贫困人口就业收入增长难、区域之间发展差距加大、农村“老龄化”和“空心化”等问题也对扶贫脱贫工作带来新挑战。

瞄准“十三五”扶贫开发六大重点

一是加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程。应以14个连片特困区和其他重点县和贫困村为重中之重，在这些地区集中实施一批重大民生工程、重要基础设施项目，统筹做好整村推进、就业促进、产业扶贫、移民搬迁、定点扶贫等重点工作，加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程。

二是继续深化完善区域性扶贫开发规划。一要加快编制和调整贫困地区发展规划，谋划一批“十三五”重大扶贫工程项目，组织编制集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，并积极将其纳入相关“十三五”行业专项规划。二要加快落实陕甘宁、赣闽粤、左右江革命老区振兴规划，全面贯彻支持赣南等原中央苏区振兴发展的政策意见，研究出台并认真落实“十三五”扶贫开发超常规政策举措。三要以国家区域战略带动贫困地区发展。引导贫困地区积极融入“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家发展战略，积极培育和打造区域合作平台。

三是加快推进精准扶贫工作。实施精准化的分类级差管理，在建档立卡制度框架下，以扶贫开发和农村低保“两项制度”有效衔接为基础，按照农村居民可支配收入等标准，对贫困人口和贫困村进行贫困程度分级分类管理，实行重点扶持、整体推进；坚持因地制宜、因村施策、因户施策的扶贫方针，对有劳动能力的贫困人口可以采用小额贷款，发展产业扶贫和就业扶贫，或采取外出务工增加收入；在生态环境脆弱地区可采用生态移民扶贫措施实现精准施策。

四是大力发展特色优势产业。根据各重点贫困地区的资源禀赋、区位条件和人力资源状况，确定各片区优势特色和主导产业发展重点，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧等，支持全产业链发展，培育自主知识产权的农特产品品牌，通过大力发展特色优势产业，大力发展农产品精深加工，提高组织化和产业化水平。

五是加强重大基础设施工程建设。加快建设一批能够辐射带动贫困地区发展的骨干铁路、国家高速公路、水利枢纽、信息基础设施等重大工程，破解区域发展瓶颈，将重大基础设施工程建设与扶贫工作有机结合起来，发挥重大基础设施工程对贫困地区区域发展和扶贫工作的支撑作用；国家“十三五”规划中确定的重大基础设施项目和重大生态工程要向贫困地区倾斜。

六是大力发展贫困地区社会公共事业。推进贫困地区城乡基本公共服务均等化，大幅提高贫困地区基本公共服务能力，包括：大力推进实施教育富民、教育移民、教育惠民工程，实现教育扶贫；加强在贫困地区科技推广，促进创业，推进科技扶贫；加快建设贫困地区医疗卫生、社会保障体系和社会救助体系，加强对贫困地区贫困人口的社会保障。

强化五大政策举措

一是建立健全扶贫开发的法律制度。尽快研究制定“国家反贫困法”或“中国扶贫法”，通过法律刚性约束规范政府和社会各界扶贫开发行为，使扶贫开发治理走上法制轨道。通过法律明确贫困主体，各级政府和社会各类机构等扶贫主体的地位、责任、权利和义务，规范组织管理、资金使用、监督考核等方面的内容。

二是创新完善扶贫开发管理机制。按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，构建精准识别、精准帮扶、精准考核和精准管理的“四个精准”工作机制，完善精准扶贫识别与动态监测体系，实施差异化的精准扶贫举措；创新完善扶贫开发管理及绩效考核机制，进一步改革完善贫困县考核机制；创新地方扶贫融资平台，创新扶贫投融资新模式；探索建立资产扶贫机制，创新扶贫资金管理和使用管理机制；构建统筹城乡资源的一体化，统筹经济、社会和生态资源的扶贫开发机制。

三是加大财政对扶贫开发支持力度。进一步增加对贫困地区中央预算内投资规模，继续向贫困地区尤其是集中连片特困地区、革命老区倾斜，重点支持基础设施、社会事业、生态环保、扶贫开发等领域建设；通过把财政直接补贴的项目资金更多转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金的方式，撬动金融资金投放；强化覆盖贫困地区和贫困人口的便利化特惠财政政策措施；将农村危房改造、生态保护等方面资金与专项资金整合使用，提高资金利用效率；推广政府和社会资本合作（PPP）模式，开展农村产权抵押融资试点，支持农村发展资金互助合作，实施扶贫小额信用贷款，推广贫困村互助资金项目模式。

四是引导多种资金参与扶贫开发。引导多种资金参与扶贫开发工作，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，推行定向精准滴灌的普惠式扶贫金融；实施设立扶贫优惠贷款政策，支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。

五是加大教育科技扶贫开发支持力度。扶贫先扶智，建立少年儿童接受教育、青壮年通过培训提高多渠道就业能力的扎实通道，阻止贫困代际传递；加大对贫困地区农民的培训支持力度，不断提升贫困地区农村劳动力的科技素质、技术水平、职业技能和经营能力；加强在贫困地区科技推广，国家和地方有关部门要组织和发挥科研单位、大专院校、大型企业专家和科技人员的力量，发挥科技扶贫优势和贫困地区对口部门研究培育推广适合当地发展的优良农林牧业良种；推广先进的种植养殖技术，普及效益好的种植养殖项目，增加贫困农村人口的收入。（文/聂振邦 元利兴）