控烟说到底是个经济问题

    尽管巴西终于有了第一部全国性的控烟法律，但巴西禁烟联合成员副主任莫妮卡·安德海丝觉得控烟的工作一点也不比过去轻松，她说，“每天都要面临很多挑战”。

    在推动禁止烟草添加剂立法方面，她觉得遇到的阻力更大。他们为此努力了两年还是没有取得突破。“烟草商们比我们想的更强。”

    在万里之遥的中国，控烟人士们同样面临着各种来自利益的挑战。

    而在世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任、对外经济贸易大学郑榕教授看来，控烟说到底是个经济问题。与巴西相比，中国面临的控烟难题更大，也更加棘手。

     距离全国性无烟立法还有多远

    世界卫生组织今年10月发布的一份报告显示，中国仍然是全世界烟草消费最多的国家。

    2014年,中国的卷烟消费量占全球的44%,比排名第二及之后的29个国家消费量加在一起都多。主要消费群体为中国男性——在中国，半数以上男性吸烟。

    上述报告中说，“烟草依赖让中国的国民健康和社会经济发展蒙受巨大损失。当前, 中国每年约100万人死于与烟草相关疾病。如果不尽快采取行动。而且，吸烟者伤害的不仅是他们自己——中国的二手烟暴露比例很高，其中工作场所吸烟的严重程度目前居世界之首。”

    中国疾病预防控制中心主任王宇在名为《中国无烟政策：效果评估及政策建议》的报告中写道：“全球成人烟草调查显示,我国15岁及以上的非吸烟者中,有72.4%的人正在遭受二手烟暴露。2013～2014中国青少年烟草调查发现,在调查前的7天内,72.9%的初中学生在家里、室内公共场所、室外公共场所或交通工具中暴露于二手烟。研究发现，我国每年因二手烟暴露导致的死亡人数超过10万人。因此,减少烟草使用、降低二手烟暴露水平是提高我国人民健康水平的重要措施。”

    与这些令人心焦的数字相比，进步也在显而易见地发生。今年6月1日,一部全面禁止室内公共场所吸烟的立法——《北京市控制吸烟条例》开始生效（以下简称《条例》）。《条例》要求北京的餐厅、宾馆、工作场所、机场等所有公共场所的室内区域（以及某些公共场所的室外区域）必须百分之百禁烟。《条例》还包括严厉的处罚条款，完全符合世界卫生组织 《烟草控制框架公约》第八条的要求。

    这份被控烟人士评价为“中国最严格的控烟立法”的《条例》的实施，也使得中国出台控烟地方性法规的城市达到了18个。

    虽然有一些批评人士指出，在控烟法规实施几个月后，北京一些公共场所的控烟力度似乎有所减弱，一些饭店担心客人流失，对吸烟的客人开始“网开一面”。但中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣说，《条例》生效1个月、3个月时，他们曾专门对北京的控烟情况进行了评估，“北京控烟的成效比我们预想的要好。”

    北京市2200万常住人口中，吸烟的419万。11月初姜垣还去自家附近的网吧看过，没发现吸烟现象。公共场所禁烟虽然没做到百分百，但吸烟现象确实大幅度下降。

    “有控烟法律肯定比没有要强。”她表示，就目前而言，全国18个有控烟法规的城市的人口加起来不到全国人口的十分之一。这意味着，还有90%的人口没受到控烟法律的保护。因此应该尽快进行全国性控烟立法。

    而据媒体报道，全国性的控烟法规正在制定中。2014年初国家卫计委组织起草《公共场所控制吸烟条例》，送国务院法制办。同年11月24日，国务院法制办网站公布了《条例》全文，并向社会公开征求意见。今年，《公共场所控制吸烟条例》被列入2015年二类立法计划。

    以巴西的经验来看，在全国性无烟法规条例出台、实施前，相关政府部门及控烟人士最主要的工作就是动员与传播。他们把明星运动员因为吸烟死亡的案例制作成广告片，在媒体播放，唤醒民众。在控烟法律实施前后都曾组织民意调查，了解民众对控烟的想法，让法律为民众知晓。

    巴西圣保罗州在控烟法律实施的最初90天里，与媒体密切合作，控烟人士来到3.8万个公共场所，敦促这里的工作人员了解这部法律。

    巴西控烟立法最强有力的推动者参议员约瑟·赛哈出生在一个所有成年人都吸烟的家庭，他说，“我吸二手烟都吸够了”。因此不管是在作为圣保罗州州长期间还是任职巴西卫生部部长期间，他都在坚定地推动控烟行动。他给中国的控烟建议是，“关键是宣传，让老百姓支持控烟，要让年轻人知道抽烟有害，而不是更man、更帅。”

    在中国的控烟人士看来，公众对吸烟危害、特别是二手烟危害的知晓率低，是目前控烟的一大难题。

    “中国控烟网络不健全，缺人、缺钱现象相当严重。”姜垣说，“美国3亿人口中有6000万吸烟者。中国13亿人口中有3亿吸烟者。2014年美国有关部门建议政府提供的控烟经费是1年最少23亿美元，比较理想的是33亿美元。这些经费最少有3亿美元用于媒体传播。政府把吸烟受害者的情况作成公益广告，然后再花钱在电视台播放。”

    “而中国全国的控烟监测经费1年只有1000多万元人民币。”姜垣说。

    广州市控烟办主任伍任初说，广州市控烟办和其他城市控烟办相比，还算是人数比较多的。但他们也只有5个编制，还有些合同制的控烟监督员。“人员缺，待遇低，是目前的主要问题，控烟监督员每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控烟监督员，目前有5人已经离职。”

     利益的冲突

    控烟传播力度不够的背后有认识的不足，更有利益的冲突。因为烟草业巨大的相关利益，各国的控烟工作都是一场没有硝烟的战争。美国虽然签署了世界卫生组织的《烟草控制框架公约》，但因为烟草商的阻挠，公约一直没有生效。

    在巴西，控烟人士同样要与烟草商进行激烈的博弈。当地的控烟人士说，很多时候烟草商与议员们是捆绑在一起的。在南部的一些烟草主产区，经济力量已经演变成政治力量，一些议员已成为烟草商利益的代言人。

    政见不同，对控烟政策的影响也不同。赛哈表示，他担任卫生部部长时，巴西不允许烟草业赞助F1赛事。但新一届政府上台后，改变了政策，允许烟草业赞助。一年后，由于百姓反对，政府又禁止了烟草业对F1赛事的赞助。而事实证明，烟草业的赞助并非必不可少。“没有烟草业的支持，F1赛事依然很强大。”

    虽然巴西控烟取得了积极的进展，但控烟对国家财政税收的影响并不大。据了解，目前巴西烟草业收入在巴西财税收入中的占比较小，为1%～2%。由于巴西烟草80%用于出口，控烟对巴西造成的经济损失较小，巴西烟农也并没有受到很大的压力。

    与之相比，中国承受的控烟之痛显然深重得多。中国的烟草主要是内销，烟草业一直是重要的财税来源之一。郑榕说，中国来自烟草行业的税收占到整个财政税收的6%～7%。消费税的收入主要归中央财政，而烟草消费税的收入占到了全部消费税收的一半以上。并且，烟草公司还是所有国企中上缴利润最高的，上缴利润率达25%以上。在一些产烟大省，烟草更是地方经济、财政的支柱。

    不仅如此，一旦全面实施控烟，大量烟农还将面临转产的压力。不过，郑榕觉得从烟草产业链的角度分析，烟农分享的利益是最少的，而且与其他经济作物相比，种烟带来的收入也比较低，她认为，转产对烟农可能不是件坏事。不过要让烟农们认识到自身经济利益问题，并且放弃种植习惯显然并不容易。

    控烟人士们提醒，衡量控烟对经济的影响，不能只看重财政收入上的变化。由于烟草对健康的损害，从公共卫生经济的角度来分析，考虑到控烟带来的健康收益及公共卫生投入的减少，控烟的收益将远高于由此付出的成本。

    但是到目前为止，在这方面还缺乏具体的测算。郑榕表示，他们一直希望能对此进行具体的研究。详实的数据显然更容易说服各级政府在控烟问题上采取更积极的态度。

    从巴西的情况来看，尽管多个控烟部门都表示控烟带来的收益是巨大的，但目前也缺乏具体经济数据的支撑与比对。

    圣保罗州卫生厅的相关人士介绍说，实行控烟6年后，当地因吸烟导致的心脏病、中风下降了三成，控烟花的钱低于用于就医的钱，从卫生经济的角度算，省了钱。

    巴西的癌症医学院在全国烟民中所做的调查也表明，由于控烟，男女烟民的心脏病发病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。

    巴西实行的是全民免费医疗，相比于烟草带来的税收收益，政府在医疗上的投入更为巨大，这也是政府下决心控烟的一个重要原因。

    不过，参议员赛哈说，就目前来看，控烟影响的更主要的是新烟民，因为烟草成瘾性等原因，控烟对老烟民的影响还相当有限。也就是说针对老烟民的医疗支出仍将维持。而对新烟民，特别是青少年烟民医疗支出的变化，通常要几十年后才能集中显现。从这个意义来讲，要准确计算公共卫生支出的账，可能还需要更多的时间，而其经济利益的展现则需要更久的时间。

    虽然面临艰难博弈，但控烟人士认为，控烟与政府的财政收入之间并非“死结”。目前，完全可以从提高烟草税、烟草价格等方面取得突破。

    郑榕指出，从世界各国的控烟经验来看，提高烟草税与烟草价格是减少烟草消费的单项最有效措施。

    在我国，通过提高卷烟消费税来提高卷烟价格的策略受制于消费税的价内税设计和烟草专卖体制下的卷烟定价机制。在现有的专卖体制下，提高卷烟消费税以提高卷烟零售价格的有效途径是将消费税的征收环节从生产环节转移到零售环节，由批发商代扣代缴。2009年的卷烟消费税调整虽然没有改变卷烟单品的价格，但改变了烟草行业的产业规划和卷烟的市场供给结构，并提高了卷烟的平均零售价格和税负水平。

    “目前中国卷烟的价格和税负水平仍低于全球平均水平，仍有较大的提税空间。未来卷烟消费税制度的调整需要大幅提高从量税的比重，在提税的基础上将两档从价税率统一为单一税率。在现有分税制体制下，提高卷烟消费税还需要配套相应的转移支付方案，以补偿地方税收收入的损失。”