居住证制度观察：各地自发探索做法或将面临调整

中国青年报记者梳理我国31个省级行政区划(港澳台除外)的有关规定发现，在过去，所有省会城市都已推出居住证制度，部分非省会城市也推出了居住证。

相较而言，征求意见稿中承诺的9项基础公共服务、6项便利并无太多突破。这些关键词在各地居住证制度中已屡见不鲜。以免费义务教育为例，18个省会城市均在条文中作出明确承诺，天津、沈阳等地还明确，持证人子女可申请参加本市中考、高考。

一些省会城市还完成了征求意见稿中的“加分项”，即地方政府“应积极创造条件”实现的权利。如郑州、哈尔滨等地的持证者可购买自住房或限购商品房。

有受访学者认为，此次征求意见稿的价值在于，将一些“刚需”的基础公共服务整合起来，加以统一要求。

办法实施之后，各地居住证的命运将如何？是就此退出历史舞台，抑或形成另一体系？

记者注意到，在一些大城市，地方探索的居住证制度已和城市的部分“非基础”公共服务捆绑在一起，甚至成为调控某些产业的重要方式。例如，北京规定，持有北京市工作居住证的居民可以购房，可以参加车牌摇号。而此举被认为事关北京楼市及交通状况。

但另一方面，北京工作居住证所附带的福利，一直以来被许多非京籍人士热切期盼。

这种门槛较高的居住证同样出现在上海等特大城市。但如今，征求意见稿试图把门槛降下来。

一个细节是，征求意见稿中对申领居住证的表述，由某些地方的“应当申领”，改为赋予外来人口更多选择自由的“可以申领”。

记者发现，“居住半年”的硬性条件，加上“稳定住所”、“稳定就业”或“连续就读”之一的规定，在各地居住证申领规定中已经较为简单。

“稳定住所”这个措辞即宽松不少。在广东、安徽、云南、陕西、浙江等地，居住证对住所的要求均是“合法的固定住所”。广东省人大曾释疑，固定住所包括租房，而多个省份对此未见公开表态。

对于一些城市管理者而言，原先较高的门槛可让具备一定素质的流动人口享受某些福利，而一旦门槛降低，城市、财政是否有能力承载突然增加出来的人的福利，尚未可知。

而对于不少学者、外来人口来说，降低现有门槛是一件符合正义的事情。

“在一些发达国家，外来人口之所以能够拿到本地公共服务的待遇，很大程度上取决于他对本地的贡献。比如，在美国，本州纳税人可以享受本州公共服务，这是有明确规定的。”北京大学人口研究所教授乔晓春告诉中国青年报记者。

乔晓春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，却不符合新的居住证申领要求，这实际上也是一种待遇上的不公平。

记者了解到，在各方因素的作用之下，征求意见稿的出台并非一帆风顺。2012年底，公安部已将《居住证管理办法》的送审稿报送国务院，时隔两年，此稿经过反复修改，方才公开征求意见。

有学者认为，其中原因之一可能是，对于为流动人口提供什么公共服务，各部门有较大争议。

如今，这份刚结束公开征求意见的《居住证管理办法》能走多远，无疑还需各方利益的博弈。

与此同时，地方对居住证的自发探索仍然没有停下步伐。就在今年6月1日，《深圳经济特区居住证条例》将正式施行。

这个条例规定，非深籍人员申领居住证，要求有合法稳定居所、合法稳定职业。其中，稳定职业的要求是“参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前二年累计满18个月”，这无疑把一些没有参加社保的人群排除在外。

如果征求意见稿能够通过，该条文与“稳定就业”的精神，是否一致呢？如果不一致，政策修改的成本，又由谁来承担？

这恐怕也是其他正在探索居住证制度的地方政府，不得不面对的问题。

]来源：中国青年报