因时而变随事而制

14.10.2016 19:43

本文来源: 法院

2016年9月11日，时近中秋，是云南设定的司法改革试点法院第三批法官入额考试的时间点。截止到9月8日，云南全省共有包括高院以及铁路运输法院在内的149家法院、共3752名法官，报名参加这次遴选笔试。此次报名覆盖了云南全省高、中、基层全部法院，而此前的8月3日，云南全省16个州市48个司法改革试点法院的1967名法官，刚刚结束了第二批法官入额遴选笔试考试，考核遴选工作正在紧锣密鼓进行当中。这意味着，在云南法院法官入额遴选笔试全面结束后，云南法院司法改革工作全面推进工作将迈入新的阶段。

云南省是全国第二批司法改革试点。改革伊始，云南省高级人民法院就确立了“始终坚持把思想政治工作贯穿司改全过程”的准则，云南高院张学群院长明确提出“以思想政治工作的及时到位，引领试点工作的有序常态开展”，实践当中坚持五个必谈，即“入额必谈、未入必谈、转岗必谈、分流必谈、安置必谈”。在改革中，始终坚持突出司法责任制这个核心，云南高院注重顶层设计，在最高法院出台司改意见基础上，制定出台了《云南法院健全审判权运行机制完善司法责任制改革试点意见》、《云南试点法院审判权清单》等改革制度，为规范推进司法责任制改革提供了明确指引。

2014年9月，云南启动省内试点法院改革，昆明、普洱2个中院及昆明市西山区、寻甸县,普洱市思茅区、景谷县4个基层法院结合自身的民族、区域特色开展了多项探索：员额制遴选“两步走”；入额法官选拔向少数民族倾斜；试点法院灵活构建办案团队；普洱中院在全院范围内讨论研究初选实施细则等改革文件；西山区法院在每项改革举措正式出台前都公示征求意见，力求最大范围凝聚共识……这些“接地气”的做法，为司法改革稳步推进提供了有效保障。在今年7月召开的全国司法体制改革试点工作推进会上，云南员额法官遴选工作以及前期试点的西山区法院、景谷县法院的成功经验作为经验材料进行交流。第一批试点单位的实践探索，在办案团队组建及分工协作、案件繁简分流、双轨制办案等方面，形成良好的制度机制，为云南法院司改工作的全面推进，奠定了良好的基础。

新选择，心选择

面对云南各地法院案件受理数量不均的现实状况，39%的员额配比如何分配成为司改中要解决的第一个难题。有的法院半年收案逾两万，而有的法院全年收案仅两千，案件数量如此悬殊，员额配比“一刀切”显然不符合实际，云南法院在员额制遴选时“两步走”：即综合考虑全省各地办案数量、地区差异、人口比例、办案成本等因素，在39%的员额幅度内预留5%作为机动调配员额，试点期间执行34%的比例上限，首批遴选实际比例不超过25%。

“41名审判员首批只遴选出16名员额法官，我们力求做到‘不抛弃，不放弃’。”普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院院长吕垠松介绍他们的经验：科学制定考核办法，统一入额条件和程序，将包括副院长在内的所有审判员、助理审判员纳入同一平台进行遴选，做到了“一把尺子量到底”，不搞论资排辈、迁就照顾。

景谷法院刑二庭法官叶德敏今年已经59岁，他是云南法院首批入额法官中年龄最老的。 “做了一辈子的法官，不能在这个时候‘掉链子’，我希望将来能够告诉孙女‘爷爷是名法官’。” 而57岁的段玉祥却有着不一样的想法，“成为员额法官固然很好，但是现在的办案压力怕自己身体会吃不消。”他最终选择法院其他的工作岗位。54岁的彝族法官周坤怀揣速效救心丸走上考场，却在全省首批法官入额考试中勇拔得头筹，成为景谷法院刑事审判团队中的入额法官。辛苦一辈子，周坤希望到退休时，能够突破基层职级待遇瓶颈，在法官等级待遇上有所提升。这也是许许多多竞争入额的法官心中的企盼。

2008年到法院工作的普洱中院民一庭的熊西南，因司法办案工作经历不满5年而不具备参考资格。对于这样的“门坎”，小熊最终选择以积极心态接受现实。如今，他加强学习储备，争取在条件达标时能够顺利入额。

昆明中院知识产权庭审判员王瑞在经过第一次初选考试后，未能如愿进入首批员额。在“双轨制”办案模式下，王瑞一面承担着一定数量的案件审理任务，一面厉兵秣马，积极备战接踵而至的下一轮考试。而刚刚考上西南政法大学经济法博士研究生的张霞，因工作调动的缘故，无缘入额法官，被昆明中院任命为第一批法官助理，此前她是曲靖中院民一庭具有十多年办案经验的审判员。由“红花”变“绿叶”，尽管没有打击张霞的工作热情，她也期待能早日出台相应的配套措施，为法院人员的科学流动创造条件。

考什么，怎么考

如何通过考试、考核，把专业素质高、办案能力强的优秀法官遴选到办案一线岗位，不仅关系每一个法官的个体命运，更直接关系到司法改革的成败与实效。

云南司改启动首批试点考试时，只设置刑事、民事、行政三种类型的‘案例分析’一种题型，突出对证据审查判断、案件事实认定、法律法规运用、法律文书写作等实务能力的考察。在今年8月3日开展第二批入额考试时，适时对试题进行“升级”改造，增设了商事案例和简述题。

为避免考试程序的虚置，云南高院合理划定了及格分数线，并对边疆民族地区适当放宽。从考试结果看，首批试点法院340名法官参加考试，及格率为73.9%，还有法院班子成员未达到及格线，考试淘汰、选拔的功能得到充分体现。

各试点法院在考试的同时启动考核工作。考核设计上，突出考察候选人员的工作实绩，把司法办案经历、办案数量、质量、效率、效果、理论研究水平、所办案件有无过错瑕疵等作为评判办案能力的重要因素，占到了考核总成绩的70%。

按照云南试点法院入额法官初选办法，入额法官除要求符合法官任职基本条件外，还要具有良好的政治素养、职业素养、较高的法律政策水平、与职业相适应的审判能力、3年至5年的审判工作经历等。作为省会城市的昆明中院，在考核当中更加注重体现打造职业化、专业化法官队伍，增加了对审判理论研究成果、信息化运用能力的考核。在考核分值上科学设置了5个方面28 项具体指标，另外设置了5 分的特殊业绩加分，让客观数据说话，避免主观评分。考核既突出工作实绩，又突出资深法官的履职资历，也突出为法院作出的贡献，确保资深法官和年青骨干法官的优势特长都能够在打分中得以体现。

整个遴选过程，法院领导干部入额问题受到普遍关注。云南法院试点员额制改革中彻底打破“行政化”的惯性思维，严控领导干部入额门槛。除院长外，所有参加初选的人员均按同一标准和程序进行考试、考核，其中副院长和具有法官职务的党组成员的考核由上一级法院组织实施。

“我们明确，不分管审判业务的院领导、党组成员首批暂不入额，为年轻骨干留出空间。”思茅区法院院长吴江涛介绍，这样既能防止“能办案的进不了员额、进入员额的办不了案”，又能让青年法官有更多的获得感，让他们真正当主角、而不是配角，使司法改革真正成为青年法官期待参与的事业。

针对原具有“审判员”和“助理审判员”法律职务的人员，云南法院在遴选工作中分别设立了“等额确认”和“差额遴选”的工作程序。同时，为使实质性把关功能全面发挥，避免“确认”程序的虚化，又在“确认”程序中设置了“疑义”程序，赋予了遴选委员会必要的否决权。特别是针对原“助理审判员”，从体现竞争性选拔的原则出发，明确规定差额遴选的比例为“1.2：1”，并单独设置陈述答辩程序，在第一批遴选中，从10名助理审判员中遴选出7名入额。

针对少数民族法官入额问题，云南试点法院也积极探索。全国人大代表、云南省普洱市司法局政治部主任李松泉表示，云南民族众多，民风民俗各不相同，懂民族语言在工作中非常重要。他建议在政策上要对少数民族地区法官倾斜，扩大员额比例，提高待遇。

云南在司改方案中明确少数民族自治地方要有当地主体少数民族的法官入额，并可享受考试适当放宽等待遇。对试点法院少数民族候选人的考核，除考察办案经历外，还突出对掌握当地民族语言文字、了解民族习惯和民风民俗的情况及群众工作能力等方面考察。据统计，全省首批入额法官中，少数民族法官占比达20.9%。

“我们既要把最愿办案、最会办案、最适合办案的法官遴选出来，保障办案力量不削弱；又要把最能反映法官工作业绩和能力水平的核心要素以定性、定量的形式呈现出来，让资深法官有归属、让青年法官有获得感，注重导向与激励。”云南高院副院长田成有如是说。在首批试点法院中，经省法官遴选委员会遴选确认，最终产生了193名首批员额法官。入额法官中，平均从事司法工作超过12年；研究生以上学历占31.6%；审判员186人，平均年龄42岁；助审员7人，平均年龄33岁，形成了较为合理的员额结构和梯次结构。

谁审理，谁负责

2015年3月，云南法院以人民法庭作为司法改革的“试验田”，在全省22个试点法庭建立了以主审法官为核心的“1+1+1”审判团队模式，对审判权运行机制改革进行先行先试，探索推进主审法官办案责任制。

作为试点的曲靖市麒麟区法院越州中心法庭，建立了由主审法官、法官助理和书记员组成的2个审判团队，明确团队成员的职责分工，减少了主审法官的事务性工作负担，使其专心于审判核心事务。由独任主审法官或合议庭对案件全权负责，直接定案，并制作、签发法律文书，主审法官、合议庭在各自职权范围内对审理的案件质量终身负责。

随着改革深入推进，首批试点法院结合各自实际，组建了不同模式的审判团队。有的甚至打破庭室架构，实行扁平化管理，审判团队模式呈现多元化、专业化、特色化。西山区法院构建了民事、刑事、综合3类团队；景谷法院设立了诉调对接、巡回审判、家事审判、环资审判等9个团队；寻甸法院设立“双语”法官审判团队等。

在景谷法院，按照入额法官的专业特长，在全院范围内采取双向选择的办法调整组合审判团队，包括院长在内的16名员额法官和23名暂未入额的审判员均编入审判团队办理案件。同时，还选任了6名法官助理，增聘了9名合同制书记员，通过双向选择后编入审判团队，采取跟案的方式参与案件办理，赋予主审法官足够的“组织指挥权”。

景谷法院民二庭庭长黄菊负责的民事审判团队中有3名员额法官，随着案件签发权的下发，作为庭长，她不再需要耗费精力去审批他人承办的案件。“去行政化以后，很多案件审判我不用当‘二传手’，时间和精力更能集中到专心办案上。”

1985年出生的杨昌金是思茅区法院首批入额法官中年龄最小的，手中握有了裁判权，意味着责任更大，小杨战战兢兢如履薄冰。昆明市五华区法院黑林铺法庭的年轻法官李云会也有同感，她正在为入额考试、考核积极准备，而一想到今后将没有了院庭长把关需自己独自担责又不免思虑忐忑。

在昆明市西山区法院，取消了院庭长对案件的分案权、审批权，法官对承办的案件依法独立审理、裁判或参加合议庭评议并独立发表评议意见，独立签署法律文书，特别是员额法官独立签发裁判文书占比大幅提升，达到结案数的99.8%；在景谷法院，从今年6月16日起，未入员额的庭长、副庭长，他们的裁判文书改由员额法官来签发，真正做到了还权于法官、还权于合议庭。

改革释放出了新的审判生产力。2016年上半年，昆明市中院在受理案件数达23888件、审结各类案件16580件的情况下，一审案件上诉率比2015年同期下降了0.52%，服判息诉率上升0.52%；西山区法院审结案件5543件，同比上升64.53%,32名入额法官人均结案174件，做到了“时间过半，任务过半”；思茅区法院结案率同比上升10.56%,案件审理周期从65天将为58天，同比减少7天，上诉改判率下降1200%，发回重审率下降500%；景谷法院一审服判息诉率达到97.36%，发改率仅为0.27%。

通过改革，审判委员会讨论案件的数量大幅减少，院、庭长开始走向审判一线，办案数量均比试点前明显增加。今年上半年，昆明中院审判委员会讨论案件87件，比2015年同期下降11.22%，院、庭长共办理案件160件，同比上升171.19%；西山区法院审判委员会讨论案件8件，同比下降92%；普洱中院院、庭长审结案件377件，人均结案41.9件；寻甸法院院、庭长带头办理重特大、疑难、复杂案件；思茅区法院5名未入额的党组成员主动与一线法官编入审判团队办案；景谷法院院长吕垠松现已办结案件16件……

严监管，有进退

放权不等于放任，用权必须受监督。云南高院出台相关责任制度，各试点法院也出台了若干配套制度，逐步建立起权责明晰、管理有序、监督留痕的审判权运行新模式。

2015年12月17日，昆明中院制定出台了司法责任制实施办法，法官、合议庭办案责任制，院、庭长审判管理监督责任制、违法审判责任追究等8项完善审判权力运行机制的制度，规范司法责任制的落实。负责司改工作的冯丽萍介绍，“我们对院长、庭长的权力进行梳理，形成了“清单化”的约束机制，院、庭长不得违法干预个案实体审判，在监督活动中形成的全部文书入卷存档”。

在这些机制运行中，昆明中院刑二庭副庭长李兴虎对专业法官会议感触颇深，“虽然专业法官会议意见仅供合议庭参考，不具有约束力，但它为不同意见提供了一个平等沟通的对话平台。”专业法官会议主要研讨合议庭提交的重大疑难复杂、或存在较大分歧的案件，一般只对案件法律适用问题进行讨论研究，不讨论涉及案件事实认定问题，不实行表决制度，讨论结果对案件处理仅提供参考性意见，由合议庭独立决定案件处理结果，对案件结果负责。

除了机制体制的构建，昆明中院还充分运用信息化手段，在推动法院科学管理、健全完善内部工作机制方面进行积极探索。法院在信息技术的应用上深挖潜力，实现对审判执行工作流程的科学再造，通过审判流程、执行信息、裁判文书“三大公开平台”建设以及科技法庭、网上办公办案等手段，加强对案件审理的全程监控，实现了审判工作全程可视、全程留痕、全程公开、全程监管，让审判权在阳光下运行。

同时，云南法院把司法体制改革与廉政机制建设有机衔接起来，加强廉政风险防控。试点法院为法官建立起执法办案档案，并通过案件质量评查、信访申诉、违法线索举报等途径，对违法审判和差错案件责任进行研究、分析，区别违法审判责任和差错案件责任，给予相应处理，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。

景谷法院积极探索建立了司法责任层级管理体系。根据违反办案行为规范的不同性质，将司法人员责任分为职业伦理责任、办案差错责任、审判瑕疵责任、办案业绩责任和违法审判责任5个层级的责任体系，设定了不同的责任承担方式和追究办法。并根据案件按繁简程度、工作量大小、可能承担的责任和风险大小等因素，将案件分为6个等级，设定不同的的工作系数。为法官和审判辅助人员在办理个案中所承担的工作按比例设定相应的权重。两者结合来测定法官、辅助人员的工作量，用数字量化执法办案工作。如永平法庭作出判决的一个道路交通人身损害赔偿纠纷案件，案件等级为5级，系数为6，承办法官小杨作为员额法官担任审判长，案件由法官助理小张草拟裁判文书并由小杨签发。该案中，小杨的权重为3[（承办法官权重0.3+审判长权重0.1+签发人权重0.1）×5级案件系数6], 小张的权重为2.4[（法官助理权重0.1+草拟裁判文书权重0.3）×5级案件系数6]。而在独任制审判中，法院把法官的权重比例确定为0.4，也就是说，通过提高权重占比，鼓励干警采用独任制方式办案，节约司法资源，提高办案效率。这种案件分级办法和工作量的测算办法，相较于单纯按照案件数来进行考核，能够比较准确的量化各类办案人员的办案任务，具有较强的可行性，实施以后，得到了法官们的普遍认可。

入额不是保险箱，对业绩不合格者实行退出机制。景谷法院的做法是，从年初开始，审管办定期对入额法官承办的案件进行全部检查，工作业绩实行按月登记、季度考评，案件质量成为法官业绩考核、职级晋升及员额退出等方面的重要依据。全面评价办案人员的工作业绩，不合格当年退出员额，基本合格连续二年就退出。无论是员额法官还是等待入额的法官，以及等待成为员额法官的法官助理，必须完成院里制定的任务系数，否则就必须退出或不得入额。

勇探索，破困题

目前，云南法院首批入额实际比例不超过25%，在第二批员额法官选任到位前，面对“案多人少”的巨大压力，试点法院大都实行入额法官自主办案、未入额法官协助办案的“双轨制”模式。

在昆明中院，未入额法官虽然可以审理案件，但不能担任审判长、不能签发法律文书。在思茅区法院，入额法官与未入额法官按照3:2的方式分配案件，未入额的审判委员会专委赖屹在8月初已经分到151案件，他预计今年自己的案件数量将会突破250件。

由于云南各地经济发展不均衡, 案件数千差万别，“案多人少”呈现出多样性。在西山区法院，改革前，一线办案人员65人，年均办案178件；司改后，首批入额法官32人，今年上半年已受理案件10858件，按比例测算，入额法官平均审理案件将达到678件。而集边疆、民族、山区为一体的景谷县，7777平方千米的国土面积位居全省第四，开展立案、送达、巡回审判等工作要付出的时间、精力和司法成本不言而喻。

随着改革推进，试点法院入额法官在建新审判团队的过程中，司法辅助人员尤其是法官助理不足的问题逐渐凸显。

2015年11月30日，昆明中院向社会公示了首批93名入额法官，但目前该院的法官和审判辅助人员数量只能在理想状态下满足3:2:2的人员配比，即3名法官配2名法官助理、2名书记员。虽然今年3月16日正式任命了18名审判类法官助理，最近又面向全国公开遴选10名法官助理，但是要实现1:1:1的比例，法官助理的缺口依然非常大。

思茅区法院的杨昌金曾经庆幸自己顺利入额，如今他已经分到200多件案子，由于法官助理还没有配备到位，除了开庭审案，杨昌金还有大量的送达、文书撰写等事务性工作，“5+2”、“白+黑”的“非常态”模式成为了他今年的工作常态。

普洱中院民二庭的丁海洋是经过正式任命的10个法官助理之一，由于对法官助理的职责分工问题尚不够明确，他目前要在两个审判团队中从事辅助性事务，身心疲惫。小丁希望法院能够尽快把其他法官助理配备到位。

如何解决当下司法辅助人员不足的问题，试点法院绞尽脑汁、“各显神通”。西山区法院积极请示汇报，今年4月区委区政府究出台了区政府保障社会化购买劳务派遣人员、办公办案经费实际需求与省级保障经费差额由区财政补足等四项支持保障司法改革试点具体举措，目前由区财政保障的69名合同制司法辅助人员即将到岗；思茅区法院与普洱学院签订共建培训与实训基地合作协议，由高校选派大三学生到法院进行为期8个月的实训，并为司法雇员储备后备人才，20名高校学子已于7月来到法院开始实训。

如何将好钢要用在刀刃上，让入额法官在“繁案精审”中体现出法官的专业性，试点法院多措并举，诉调对接、多元化解、繁简分流、简案速裁等方式,已经成为最常用、最有效办法。

为让新型审判团队能给社会提供便捷、优质、高效的司法产品，景谷法院将强化诉讼服务平台建设和矛盾纠纷多元化解决机制深度结合，与司法改革一体建设。对内以信息化建设和矛盾纠纷多元化解决机制建设为支撑，以繁简分流为导向，着力打造诉升级版的讼服务中心。对外以各审判业务部门诉讼服务区为面，以法务室为轴，人民陪审员、特邀调解员和执行联络员为点，不断延伸诉讼服务触角，引入网格化服务的理念，构建起覆盖“县-乡（镇）-村（社区）-村民小组”的四级诉讼服务网络体系。

不竞争入额的段玉祥现在当起了景谷法院专职调解员，老段坦言：“我现在诉调对接团队负责诉前调解工作，继续贡献经验和智慧，做好‘传帮带’，发挥我们老同志的价值和优势。”

针对试点法院聘用制办案辅助人员存在保障方式不一、队伍不稳定的问题，云南省将在省级层面研究建立规范化长效机制,并提出社会化招录、专业化培训、规范化聘用、制度化考核、序列化管理、职业化保障的改革思路,将逐步形成按需定员、管理规范、保障到位的司法文员队伍建设长效机制。

目前，云南省财政厅在试点单位经费实现省级保障的基础上,专门下发通知明确,试点期间试点单位原执行的地方性政府考核奖金、合同制聘用人员经费,暂由当地财政部门安排拨付,确保试点单位干警收入“只做加法、不做减法”的改革要求落到实处。

同时，云南作为民族大省，设有少数民族自治州 8 个，少数民族自治县有29 个。司法改革全面推开后，边远和民族地区法院改革既要面对改革进程中的普遍性问题，又要解决各自差异化问题。面对这个难题，如何探索出一些针对少数民族法官遴选的可推广、可复制的制度经验，结合办案工作需要和队伍结构情况，对少数民族干警采取有针对性的办法措施，积极创造条件，保证有一定数量符合相应条件的少数民族干警能够入额，并形成制度化的经验，进一步探索实行与内地有一定差异的政策，让当地符合条件的人才进得来，留得住。这是云南法院司改必须承担的难题。

案件多、压力大、收入低这“三座大山”几乎是所有受访者共同心声，入额难、责任重、考验严更让许多年轻法官和法官后备力量感到迷茫、彷徨和畏惧。无论是在省会城市还是在边地县城，无论是在中级法院还是在基层法院，无论是法院院长还是普通法官干警，他们一方面盼望、支持、拥护和积极参与改革，一方面也希望职业保障能够尽快落实到位，人员转岗分流能够更加科学人性，国家和社会能够多关注法官们的身心健康••••••

“罗马不是一天建成的，司改也一样。于我而言，道虽远，梦还在，且行且珍惜。”作为第二批试点法院的青年入额法官，临沧市临翔区法院的杜金宏感言，在追求法治梦想的途中，须用日复一日的坚持实现对自我的不断超越。奋斗过，努力过，即使有憾，终究无悔。

采访手记：

改革，应是一种尊重

全面深化司法体制改革，时代在追问，群众在期盼，法官在参与。采访中，记者一路行走一路采访一路思考，既看到了昆明、普洱两地法院在司改试点中取得的成绩，也了解到临沧、曲靖等第二批司改试点法院在推进改革过程中的困惑，更直面了所有试点法院在改革进程中遇到的问题和困难。同时，大家一起思考，在“创造可复制可推广的司改经验”的目标定位中，七彩边地的云南法院司改工作要如何先行先试，怎样探索出具有云南特色的司法改革模式？

答案，是尊重！司法改革改的是制度，牵涉的是人。人在哪儿，尊重就应该在哪儿。司法改革想要取得实效，既要尊重“顶层设计”，强调普遍性，也要尊重“基层创造”，体现特殊性；既要尊重“党的领导”，永葆方向性，也要尊重“司法规律”，实现专业性；既要尊重“组织意愿”，确保规范性，也要尊重“个人选择”，坚持人本性；既要尊重“锐意创新”，突出创造力，也要尊重“优秀传统”，把握传承力；既要尊重“入额法官”，形成传导力，也要尊重“辅助人员”，增强凝聚力；既要尊重“外部评价”，提升公信力，也要尊重“内部构建”，激活战斗力……